В результате деятельности специально созданного в Петербурге Сибирского комитета, в состав которого вошли сам Сперанский и подобранные им люди, на свет появился целый ряд законодательных актов: "Учреждение для управления Сибирских губерний", "Устав об управлении инородцев", "Устав о ссыльных и об этапах", "Устав о сибирских городовых казаках", "Положение и правила о вольном переселении казенных крестьян в Сибирь" и другие, более мелкие - всего 10 законов, составивших особое "Сибирское учреждение". Никогда еще в законодательной практике Российского государства одной из входивших в пределы его границ территории не уделялось такого внимания. И если научные экспедиции XVIII в. называют "вторым открытием Сибири", то деятельность Сперанского и его сотрудников можно уподобить своеобразной "революции сверху", затронувшей буквально все стороны жизни и деятельности как русского, так и аборигенного населения Сибири. Правда, далеко не все из задуманного удалось осуществить, но даже те меры, которые смогли провести в жизнь, заметно изменили всю сибирскую жизнь. Рассмотрим по порядку содержание каждого из перечисленных выше законов и результаты их воплощения. Принятие "Сибирского учреждения" . Согласно "Учреждению для управления Сибирских губерний", вся территория Сибири была разделена на два генерал-губернаторства : Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское с административными центрами в Тобольске (правда, менее чем через 20 лет столица переехала в Омск ) и Иркутске. Эти административные образования подразделялись на более мелкие: губернии и области, те, в свою очередь - на округа . Генерал-губернаторы, а также гражданские губернаторы, областные и окружные начальники по-прежнему имели широкие полномочия, касавшиеся буквально всех сфер жизнедеятельности - административной, экономической, судебной (а генерал-губернаторы - также и военной) и т. д. Однако при каждом из них теперь должен был действовать совет, в состав которого входили чиновники: представители министерств (внутренних дел, юстиции и финансов ), а также делопроизводители, ведавшие "распорядительными", судебными и хозяйственными делами. Сперанский по этому поводу замечал: "Правильнее было бы составить такой совет из лиц, местному управлению посторонних. Но… составить его из дворянства или купечества невозможно, потому что там, в Сибири, нет дворянства и весьма мало купечества…". Вполне понятно, что эффективной такая мера вряд ли могла быть. И действительно, представители исполнительной власти, от генерал-губернаторов до окружных начальников, стремясь к единовластию, постоянно конфликтовали с представителями министерств, стараясь не подпускать их к делам реального управления. Столкновения территориального и отраслевого, единоличного и коллегиального принципов управления становились непреодолимым препятствием на пути к законности и правопорядку. Правительство стремилось к унификации местного управления по тому же стандарту, что был принят для губерний Европейской России; Сперанский же подчеркивал, что для Сибири требуется своя организация управления, учитывающая всю специфику жизни этого громадного региона. Поэтому данную часть реформы управления вряд ли можно назвать успешной. Гораздо более удачным получился "Устав об управлении инородцев". В нем впервые был применен на законодательном уровне дифференцированный подход к народам с различным уровнем хозяйственного и общественного развития. Согласно этому подходу, все "инородцы" (т. е. представители аборигенного населения Сибири) делились на три разряда: бродячих, кочевых и оседлых. Первые два уравнивались в налогах с государственными крестьянами, но сохраняли свои внутренние порядки в делах управления, оседлые же народы полностью приравнивались к государственным крестьянам. К этим последним относились татары, а также часть алтайцев, хантов и манси. Устав предусматривал постепенный переход бродячих и кочевых народов к оседлости, в результате чего они должны были сравняться в правах и обязанностях с русским населением. Кроме того, "Устав…" закреплял за аборигенами находившиеся в их пользовании земли, определял порядок взимания налогов и податей, их размеры, допускал свободную торговлю с русским населением, наконец, предоставил сибирским народам право отдавать своих детей в государственные учебные заведения и даже открывать свои собственные училища, а также провозглашал полную веротерпимость - право исповедовать традиционную религию и выполнять соответствующие обряды. Ничего подобного не было в то время в законодательстве любой европейской колониальной державы и США. Важное значение имел "Устав о ссыльных и об этапах", посредством которого постарались хоть как-то упорядочить и регламентировать механизм применения административной ссылки в качестве одной из мер наказания, предусмотренной законами империи. На всем маршруте движения ссыльных создавались особые этапы - места, где строились специальные тюремные помещения для ночевок и дневок ссыльных и каторжан. Всего путь следования партий арестантов в Сибирь был разбит на 61 этап. Был установлен порядок отправления и движения партий ссыльных, состав и функции сопровождавшей их стражи, местные власти обязаны были создавать ссыльным нормальные условия жизни, обеспечивать их питанием и одеждой, не вмешиваться в их трудовую и хозяйственную деятельность. Сперанский надеялся, что все эти меры позволят ссыльным превратиться в полноценных государственных крестьян, вносящих свой вклад в дело освоения сибирских земель. Но почти все эти меры, к сожалению, остались нереализованными. Приток ссыльных был слишком велик, а средств для оказания им помощи, как всегда, не хватало. Специально созданные для них казенные поселения в Восточной Сибири отталкивали своей нищетой, мелочной регламентацией быта и придирками местной администрации. Ссыльных по-прежнему использовали для незаконных работ, средства, отпускавшиеся им, разворовывались чиновниками, конвойная стража творила произвол и т. д. А если учесть, что именно в XIX в. ссылка в Сибирь преступников, как политических, так и уголовных, достигла своего наивысшего расцвета, то нетрудно представить, как это сказывалось на жизни региона. При Николае I, например, в Сибирь угодили более 150 тыс. чел.! Жители Сибири, страдая от преступлений, совершавшихся беглыми ссыльными и каторжниками, не выдерживавшими навязанного им образа жизни, справедливо называли институт ссылки "язвой края". "Устав о сибирских городовых казаках" завершал, в сущности, превращение казачьего сословия Сибири в полицейскую силу, предназначенную для охраны порядка внутри страны. Он распространялся на все еще сохранявшиеся в сибирских городах казачьи команды, не вошедшие в состав образованного в 1808 г. Сибирского линейного казачьего войска, несшего охрану южных границ Западной Сибири. Составители "Устава…" отказались от прежнего деления на команды, распределив входивших туда ранее казаков по 7 полкам общей численностью чуть более 4 тыс. чел. Часть казаков, проживавших в деревнях, перешли на положение станичных. Командование полком возлагалось на полкового атамана, которому подчинялись 5 или 6 сотников. За ними шли хорунжие, пятидесятники и урядники. Показательно, что начальствующий состав сибирских казачьих полков соотносился по "Табели о рангах" не с армейским офицерством, а с должностями гражданской администрации, чем лишний раз подчеркивалась подчиненность казаков последней. Главное управление Западной Сибири утверждало места дислокации находившихся в его ведении казачьих полков и определяло круг тех служб, которые они были обязаны нести. Согласно "Уставу…", городовые казаки относились к составу губернской и окружной полиции. Этим статусом определялись и их служебные обязанности: несение караулов при важных гражданских или военных объектах; служба вестовыми и рассыльными при учреждениях и отдельных чиновниках; конвоирование ссыльных и каторжных, наблюдение за поддержанием порядка и (в случае необходимости - при беспорядках и бунтах) принятие для его восстановления всех мер, включая применение вооруженной силы. Для казаков вводились единое обмундирование, вооружение и амуниция. При Николае I проводится целый ряд мер, направленных на преобразование организационной структуры сибирского казачества, системы управления, порядка прохождения службы и т. д., по подобию регулярной армии. Обязанности линейных казаков Сибири заключались в охране границ, содержании таможенной стражи и пресечении контрабанды, защите русских поселенцев, постепенно продвигавшихся в глубь степей. Из них также комплектовались местные жандармские отряды. Численность Сибирского войска постоянно росла, и к середине века составляла уже 12 тыс. строевых казаков. Фактически те же обязанности выполняли казаки Пограничного войска в Забайкалье, охранявшие границу с Китаем и надзиравшие за каторжниками и ссыльнопоселенцами Нерчинского горного округа. Официально оформляется порядок казачьего землевладения, согласно которому земли, отведенные казакам, считались государственной собственностью, отданной в бессрочное владение войску, внутри которого земля распределялась на паях путем жеребьевки. Поэтому генерал Гурко, в 1836 г. производивший ревизию Сибирского казачьего войска, имел все основания отмечать, что казаки получили регулярное устройство и "содержатся по строевой части на тех же почти правилах, какие существуют ныне в целой армии. Снабженные казенным довольствием, они более почитаться должны поселенными кавалерийскими полками, нежели казаками". Наконец, в том же 1822 г. издаются "Положение и правила о вольном переселении казенных крестьян в Сибирь" , снимавшие ранее существовавший запрет на переселения. Правда, не желая брать на себя расходы, правительство ограничилось лишь тем, что попыталось взять этот процесс под свой контроль путем узаконивания давно существовавшей практики. От крестьян требовалось получение увольнительного приговора от своей общины и приемного от той общины, куда они собирались переселяться. Затем следовало представить эти документы на рассмотрение официальных органов и дожидаться решения властей. Понятно, что мало кто из крестьян считал необходимым выполнять все формальности, так что уже в первые годы после издания "Положения…" Сибирь пополнилась значительным числом самовольных переселенцев. К началу 30-х гг. XIX в. было выявлено более тысячи таких людей. Властям пришлось молчаливо санкционировать уже состоявшиеся переселения, дабы не нарушать хозяйственную жизнь новоприбывших, но вместе с тем от всех соответствующих инстанций потребовали строго следить за соблюдением порядка и не допускать подобных вольностей впредь.

Применительно к истории управления Сибири первой половины XIX в. следует особо упомянуть два двухтомных труда В.И. Вагина и С.М. Прутченко, в которых была предпринята попытка взглянуть на сибирскую административную политику через призму господствовавших в то время политико-правовых идей и в соответствии с тогдашней государственно-управленческой практикой22. Возможность использовать неизвестные исследователям архивные документы не только позволила

B.И. Вагину й С.М. Прутченко ввести их в научный оборот, но и написать значительные по объему и насыщенности фактическим материалом историческое й историко-юридическое сочинения23. В.И. Вагин скрупулезно, как это позволяли собранные им источники, представил состояние сибирского общества и управления накануне реформ 1822 г., дал впервые развернутый анализ "Сибирского учреждения" и затронул важную для своего времени тему судьбы введенных М.М. Сперанским в Сибири новых административных институтов. Он одним из первых публично указал на ограниченность реформ, на неудачу совещательных учреждений при генерал-губернаторах и губернаторах и, вообще, на невозможность обойтись в организации местного управления только силами бюрократии. Однако в целок В.И. Вагин признавал выдающийся вклад М.М. Сперанского не только в организацию сибирского управления, но считал, что ревизия и рефЬрмы имели благотворное влияние на все сибирское обще

22Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири. СПб., 1872. Т. 1-2; Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1-2.

23Впрочем, по поводу труда В.И. Вагина Н.М. Ядринцев не без основания утверждал:". . Вагин есть, в большей части, сырой материал, сваливающий все в кучу." (Письма Н.М. Ядринцева к Г.Н. Потанину // Сибирские записки. 1918. № 2/3.

C. 17). 1 ство.

В отличие от В.И. Вагина идеолог сибирского областничества Н.М. Ядринцев оценивал заслуги М.М. Сперанского перед Сибирью более сдержанно, подчеркивая, что "с исторической точки зрения можно сказать, что при старых условиях и при существовавшей обстановке, без солидных учреждений «.», при поголовном невежестве общества, злоупотреблениях исполнителей, он и не мог произвести существенных изменений дел в ходе сибирской администрации"24. Ревизия и реформа М.М. Сперанского, заключал он, не смогла искоренить ни разграбления казны, ни злоупотреблений властью, ни взяточничества. Сфинксом сибирской истории, по словам Н.М. Ядринцева, являлось то, что с усилением местной власти и наделением ее значительной самостоятельностью возрастал чйноёничий произвол, а с ее уменьшением и жестким подчинением центральным бюрократическим инстанциям происходило " замедление" в управлении. Попытки М.М. Сперанского поставить сибирскую администрацию в законные рамки и организовать местный независимый надзор оказались, по его мнению, неудачными.

42Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления (1775-1861): Автореф. дис. .д-ра. ист. наук. Свердловск, 1991. С. 20-21. наряду с анализом политики царизма в отношении народов Сибири, попутно затрагиваются и некоторые общие вопросы сибирской административной политики43. Г.Ф.Быконя, И.Б. Маркова и В.В. Рабцевич, на основе обработки формулярных списков, представили специфику формирования сибирской бюрократии, оставив, правда, вне своего внимания правительственную кадровую политику, выразившуюся прежде всего в введении сибирских льгот и привилегий. Весьма продуктивные наблюдения, не получившие, к сожалению, дальнейшего развития, содержатся в статьях иркутского историка А.С. Кузнецова. Он предпринял подробный анализ деятельности II Сибирского комитета, определил структуру и основные функции этого важного в управлении Сибири в 1852-1865 гг. высшего государственного учреждения44. В последние годы восточно-сибирская бюрократия середины Х1Х в. активно изучается Н.П. Матхановой45. Слабо Изучена и все еще ждет своего исследователя история сибирского суда 46.

В постсоветский период ситуация начинает быстро меняться. Заметно обострился интерес правоведов и историков к проблемам истории и теории федерализма, регионализма, империи как формы пространственной организации полиэтнического и регионально разнообразного государства47. Но, заостряя свое внимание на национальных аспектах.

На протяжении 20-80-х годов XVIII в. управление Сибири вместе с управлением других областей России претерпевало существенные изменения. Происходило дальнейшее укрепление диктатуры дворянства посредством создания более централизованного и бюрократического аппарата чиновничье-дворянской монархии.

Созданные по второй областной реформе 1719-1725 гг. местные учреждения не были централизованы и, с точки зрения интересов господствующего класса, неудовлетворительно выполняли свои функции, особенно финансовые. Поэтому в 1727-1736 гг. была предпринята новая перестройка областных учреждений.

Основные положения нового областного управления были изложены в указах 24 февраля и 15 марта 1727 г. 1 и в изданном 12 сентября 1728 г. наказе «губернаторам, воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать». 2 Последующие узаконения только лишь дополняли созданный этими законодательными актами областной аппарат власти, просуществовавший с некоторыми изменениями вплоть до «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 7 ноября 1775 г. 3 Указ 27 августа 1740 г. о выработке специальной для губернатора Сибири инструкции «с довольным изъяснением» 4 не был, видимо, выполнен.

Узаконения 1727-1728 гг., сохраняя в основном сложившуюся в первой четверти XVIII в. систему государственного управления, дали всем областям России, в том числе и Сибири, однообразное, трехстепенное административно-территориальное, впервые строго централизованное деление.

Основной административной единицей этого деления была губерния. Она состояла из провинций, которые в свою очередь подразделялись на вновь учрежденные уезды. В провинциях и городах была восстановлена единоличная власть воевод, подчиненных в свою очередь полновластным губернаторам. Так как вся власть на местах соединялась в одном лице (в провинции - воеводы, в губернии - губернатора), то надворные суды, переписные канцелярии, специальные финансовые органы, фискалы отменялись.

Сибирскую губернию по-прежнему возглавлял губернатор со всей полнотой административной, полицейской, судебной, финансовой, хозяйственной и военной власти. В качестве помощников он имел двух вице-губернаторов. Губернатор и вице-губернаторы назначались Верховным тайным советом (1726-1730 гг.), а затем Кабинетом ее императорского величества (1731 -1741 гг.) из кандидатов, представляемых Сенатом. 5 С 12 декабря 1741 г. они стали назначаться Сенатом. 6 Иногда губернатор получал право выбрать себе вице-губернатора. Губернаторы и вице-губернаторы назначались, как правило, из верхов дворянства.

Срок пребывания в должности сибирского (тобольского) губернатора точно определен не был. Ему подчинялись провинциальные, уездные (городовые) и пригородные воеводы. Наказом 1728 г. право непосредственного сношения с центральными учреждениями имел только губернатор. Право до указа самостоятельно отстранять от дел пригородных воевод губернатор получил в 1727 г., а провинциальных и городовых - в 1740 г. 7

Все финансы губернии находились под наблюдением губернатора. Он контролировал деятельность провинциальных и городовых воевод по сбору подушной подати. До 1736 г. 8 подушная подать собиралась земскими комиссарами через сельских старост и приказчиков при содействии полковых чинов. Для сосредоточения всех финансовых дел в руках губернаторов и воевод указом 26 января 1736 г. сбор подушной подати полностью был передан в их ведение, а полковые чины устранялись от ее сбора. Дистрикт как единица обложения уничтожался. Подушная подать стала собираться не по расположению полков, а по уездам. Постоянными помощниками губернатора при сборе подушной подати стали отставные офицеры, назначаемые Военной коллегией. С привлечением к подушному сбору отставных офицеров выборные земские комиссары прекратили свое существование. Бюрократизация и централизация финансового аппарата была усилена.

Кроме подушного сбора, под непосредственным контролем губернатора Сибири находилась финансовая деятельность ратуш (магистратов), подчиненных с 1727 г. воеводам и губернаторам «для лучшего посадского охранения». 9 Губернатор имел право ревизовать их финансовые отчеты и добиваться получения «окладов сполна по таможенным и другим сборам». 10 Кроме того, губернатор получал от них, как и от воевод, ежемесячные рапорты о ходе разных сборов и мог даже арестовывать бургомистров. Подобный контроль центральной администрации за финансовой и за прочей деятельностью ратуш и магистратов не способствовал развитию городов.

Губернатору принадлежало право разрешать отдачу сборов, кроме ратушных, на откупа; разрешать заключение подрядов; входить в центральные учреждения с представлениями о введении или отмене каких-либо сборов, кроме подушных; наблюдать за ведением всей приходной и расходной отчетности; следить за выдачей жалованья по ассигнованиям Камер-коллегии и контролировать все прочие финансовые дела губернии. Широкими были и судебно-полицейские полномочия губернатора. Его юрисдикция распространялась на все судные и розыскные дела. Он являлся единственной апелляционной инстанцией на суд провинциальных и городовых воевод, апробировал решения воеводских судов о смертной казни и каторжных работах, судил бурмистров и побуждал их быстрее решать подсудные дела, принимал жалобы на воевод и действия магистратов, руководил борьбой с классовым протестом, иностранным шпионажем, с расколом и другими «ересями», осуществлял надзор за сохранением общественного порядка и благоустройства, т. е. за состоянием караульной службы, противопожарных мер, за чистотой на улицах и в торговых рядах, за мерами и весами, за подозрительными домами и т. п. На судебные решения губернатора можно было жаловаться в Юстиц-коллегию, но наказать губернатора за неправильный судебный приговор мог только Сенат. В 1728- 1737 гг. коллегии были лишены даже права без представления Сенату налагать на губернаторов денежные штрафы. 11

В практической деятельности сибирский губернатор нередко превращался из полноправного правителя в полновластного хозяина, действовавшего по своему собственному усмотрению и не считавшегося с правительственными указами.

Исполнительным органом при губернаторе была губернская канцелярия с секретарем во главе. В ней сосредоточивались дела всех упраздненных в 1726-1727 гг. земских и рентмейстерских контор, надворных судов, судебных комиссаров, рентмейстеров и камериров. 12 Дела всех упраздненных местных учреждений были распределены в губернской канцелярии по отделам.

В ведении канцелярии находилась непосредственная охрана интересов господствующего класса, а именно, подавление народных движений, борьба с нарушителями «порядка», т. е. полицейские меры, отправление суда. На нее же возлагались противопожарные и санитарные мероприятия. 13

Губернская канцелярия была завалена делами по сыску беглых и возвращению их на место жительства. В ней же происходили регистрация купли и продажи дворовых, регистрация отпусков на заработки, выдача паспортов и т. д. Большое место в деятельности губернской канцелярии занимали военные дела (набор рекрутов, сбор лошадей, выполнение различных требований Военной коллегии, снабжение воинских частей, определение солдат на постой и т. д.).

Немалая часть деятельности губернской канцелярии была связана с местной хозяйственной жизнью - земледелием, торговлей, промыслами, ремеслами, мануфактурами. Она же обеспечивала деятельность научных экспедиций, наблюдала за образованием и т. д.

Через канцелярию губернатор осуществлял контроль за деятельностью провинциальных и уездных властей, ратуш и магистратов. Провинциальные воеводы со своими канцеляриями были средним звеном в губернской иерархии. Поскольку губернатор из-за своей отдаленности не всегда мог контролировать действия городовых воевод, то их должны были «надзирать» провинциальные воеводы. Самостоятельно провинциальный воевода наложить взыскание на городового не мог. Он лишь доносил губернатору о проступках, совершенных городовым воеводой. В руках провинциальных воевод была сосредоточена власть над всеми жителями. По уголовным делам суду провинциального воеводы подлежало все население провинции независимо от социального происхождения, за исключением духовенства и подсудных непосредственно Юстиц-коллегии солдат и офицеров гвардии. Гражданский суд областных учреждений был сословно ограничен. Суд над купечеством в первой инстанции принадлежал ратушам, а с 1743 г. - восстановленным городовым магистратам. При этом если воевода находил их решение неправильным, то рассматривал дело сам. Крестьяне духовных вотчин судились в первой инстанции по гражданским делам у своих приказчиков. Дела государственных крестьян в мелких спорах и тяжбах разбирались приказчиками и сельскими старостами. Все остальные гражданские дела рассматривали воеводы. Дела политического характера решала только Канцелярия тайных розыскных дел. Судебные постановления провинциального воеводы могли быть обжалованы губернатору.

В полицейской области провинциальный воевода содействовал губернатору в охране классовых интересов дворянской монархии, помогал в надзоре за безопасностью господствующего крепостнического общественного «порядка», наблюдал за санитарным, противопожарным, религиозным и нравственным состоянием провинции. С 30-х годов XVIII в. в Сибири, как и в других местах, стала учреждаться «для лучшего порядка и уравнения обывателей в постоях» полиция. Она была поставлена на бюджет ратуш, но «под ведомство... губернаторов и воевод». 14 В Тобольске полиция была создана в 1733 г., в Иркутске - в 1757 г. 15

В экономической области провинциальный воевода отвечал за состояние земледелия, промыслов, ремесла, мануфактур, торговли, путей сообщения и за своевременное и точное поступление сборов в казну.

Низшим звеном губернской администрации был город с уездом. Во главе уезда стоял городовой воевода. В пределах своей компетенции он также единолично решал все административные, хозяйственные, финансовые, судебные, полицейские и военные дела. В его подчинении находилась уездная и волостная администрация. Он назначал и смещал волостных приказчиков, отрешал от дел или понижал в должности служителей воеводской канцелярии, контролировал выборы крестьянской администрации, в том числе и выборного мирского приказчика, который с середины XVIII в. занял место назначаемого воеводой приказчика. Воеводе подчинялась и ратуша. В отношении суда уездный воевода имел равные права с провинциальным воеводой. По уголовным делам ему было подсудно все население уезда. Но особенно он был обязан заботиться об искоренении в уезде «разбойников и воров» и своевременно пресекать «разбойничьи собрания многолюдством».

Управление уездом воевода производил через уездную воеводскую канцелярию, которая работала под его непосредственным руководством и организационно была сколком с губернской и провинциальной канцелярий. Канцелярия делилась на столы (повытья) во главе с канцеляристами (подьячими). Число столов изменялось в зависимости от объема работы и от нужд управления.

Канцеляристы, подканцеляристы и пищики воеводской канцелярии назначались воеводой. Изредка они могли избираться и самими канцелярскими служителями. Наблюдение за работой канцелярии воевода обычно возлагал на своего товарища, а в случае отсутствия такового - на подьячего «с приписью». Кроме канцелярских служителей, в воеводской канцелярии работали так называемые счетчики, обязанностью которых было ведение учета и хранение казенных денег и ценностей. Они выбирались посадскими людьми и заменяли собой прежних целовальников.

Социальное происхождение канцелярских служителей было различно, но основную массу их составляли выходцы из служилых людей. Так, в 1755 г. в илимской воеводской канцелярии из 16 служителей 8 человек происходили из казаков, а 4 - из приказных служителей. При проведении первой областной реформы (1708-1710 гг.) в штаты была включена значительная группа бывших заштатных городов Сибири.

В 1727 г. с целью экономии казенных средств правительство оставило в этих городах, не числившихся в допетровских штатах, на государственном жалованьи только воевод и их товарищей, а дьяки и подьячие по классовой логике феодального правительства должны были довольствоваться «добровольными» приношениями просителей. Казенные средства экономились за счет дополнительного узаконенного обирательства народа. Это лишний раз свидетельствует о лицемерии многочисленных правительственных указов с предписаниями местным властям «не чинить» населению «никаких обид и налог».

Канцелярские служители этих городов стали получать жалованье только с 1763 г. Но и после этого была сохранена большая разница в оплате «верхов» и «низов» воеводской канцелярии.

Централизация управления и многообразность вопросов, рассматриваемых воеводской канцелярией, неизбежно создавали обширное делопроизводство. Движение дел начиналось с указов губернских учреждений, вызывавших ответные рапорты о получении и исполнении указов. Во исполнение предписаний губернской власти воеводская канцелярия рассылала по волостям свои указы и получала ответные рапорты, доношения и заявления. Так, через илимскую воеводскую канцелярию за время с 1725 по 1774 г. прошло не менее 200 тыс. самых разнообразных по объему и содержанию дел, причем на каждый день в среднем приходилось более 10. Число их в течение XVIII в. заметно увеличивалось. 16

В этом огромном бумажном ворохе основное место принадлежало переписке воеводской канцелярии с волостными приказными избами. Воеводские указы и ответные рапорты, доношения и заявления волостей составляли 81.5% всей корреспонденции канцелярии. Указы губернских учреждений и ответные рапорты воеводской канцелярии составляли только 18.5% 17 этой деловой корреспонденции. Данное соотношение отражает основную обязанность воеводской канцелярии - руководить работой волостных приказных изб и контролировать их деятельность. Руководство это происходило по указам вышестоящих учреждений и при строгой отчетности перед ними. Бюрократическая машина действовала полным ходом.

Показательно распределение исходящей из приказных изб корреспонденции по повытьям (столам, отделам) илимской воеводской канцелярии. По данным 1732 г., 29.2% ее оседало в денежном повытье, 21.4% - в хлебном, 20.6% -в судном, 13.5% -в разрядном, 11,1% -в подушном, 2.9%-в соляном, 0.9 - в ясачном и 0.4%-в счетном. Следовательно, воеводская канцелярия была огромным насосом для выкачивания денег, хлеба и т. д.

Волостную приказную избу возглавлял приказчик. До середины XVIII в. он назначался городовым воеводой из служилых людей и являлся его агентом. Помощниками приказчика в его хозяйственной деятельности были целовальники, а в полицейской - старосты, сотские, пятидесятники и десятские. Они ежегодно выбирались крестьянами из своей среды, но являлись не их представителями, а агентами приказчика.

После ликвидации десятинной пашни постепенно менялся порядок управления волостями. Приказчики и целовальники, ранее занимавшиеся всеми делами, связанными с десятинной пашней, постепенно стали упраздняться. Несколько усилилась роль крестьянской администрации. Во главе волостей стали не воеводские, а выбираемые на волостном сходе мирские приказчики. С этого времени приказная изба стала называться мирской избой. Выборный приказчик, сотские и старосты, ведавшие хозяйственными и другими делами того или иного крестьянского селения, составляли крестьянскую администрацию волости.

После своего утверждения выборные получали из воеводских канцелярий инструкции типа прежних наказов приказчикам. Выборные обязаны были исполнять указы об искоренении «воров и разбойников», собирать подати и недоимки, производить «суд и расправу» по мелким делам; дела же об убийстве, воровстве и грабежах предписывалось отсылать в воеводскую канцелярию.

Ясачные волости возглавлялись шуленгами, которые избирались ясачными и утверждались воеводами. Шуленги ведали сбором ясака и выносили решения по всем мелким хозяйственным, административным и судебным делам. Права и обязанности их напоминали права и обязанности мирских приказчиков. Действовали они также по наставлениям губернаторов и воевод. После передачи сбора ясака в руки князцов, зайсанов и тойонов помощниками шуленг стали выборные сборщики ясака из состава коренного населения. 18

Во второй половине 20-х годов XVIII в. не избежали реорганизации и органы местного городского самоуправления. В 1727 г. Главный магистрат, возглавлявший ранее все городовые магистраты, был уничтожен, а городовые магистраты были подчинены губернаторам и воеводам, что превратило их в придаток царской администрации. По указу 5 июля 1728 г. 19 городовые магистраты с несменяемыми бургомистрами были заменены ратушами с ежегодно переизбираемыми бурмистрами. Это обеспечивало легкую смену нежелательных для царской администрации бурмистров и мешало укреплению их авторитета.

Таким образом, эти реформы в ущерб интересам купечества ставили городские выборные органы под полный контроль дворянской администрации. При этом губернаторам и воеводам было вторично подтверждено запрещение вмешиваться в выборы и отменять их. 20

Общее направление правительственной политики по отношению к органам городского самоуправления нисколько не изменил и указ 21 мая 1743 г., который восстановил Главный магистрат в Петербурге и магистраты в других городах. 21 Местные магистраты по-прежнему остались в зависимости от губернаторов и воевод. Власть феодальной администрации особенно Сильно проявлялась при несвоевременном выполнении магистратами их обязанностей по денежным платежам и сборам. В таких случаях губернатор и воевода могли держать бургомистров под арестом до тех пор, пока недоимка не будет погашена. 22 В Тобольске и Иркутске были восстановлены губернские магистраты, а в Енисейске - провинциальный. В большинстве остальных городов остались, видимо, ратуши. 23 Количественный состав самих магистратов и ратуш определялся численностью того или иного посада. Они ведали, как и ратуши прочих губерний, хозяйственными, налоговыми, рекрутскими, правовыми и организационными делами своих посадов. Каждая ратуша занималась распределением пашенных, сенокосных, пастбищных и рыболовных угодий, мест в гостином дворе, казенных подрядов, откупов и поставок, раскладкой, сбором и отсылкой подушных денег, выполнением рекрутской, подводной, дорожной, постойной повинностей, раскладкой и исполнением разных магистратских денежных сборов и повинностей, выбором лиц к казенным и земским службам, сбором таможенных, винных, пивных, соляных и прочих денег, ведением приходо-расходных книг, судом посадских людей по гражданским делам, распределением посадских по караулам, следила за чистотой в городах, за исправным состоянием мостовых, караулен, рогаток и других полицейских сооружений, за порядком на рынках, за правильностью мер и весов, вела регистрацию правительственных указов и предписаний «главных команд» и принимала меры к их исполнению, выдавала паспорта купцам, уезжавшим для торговли в другие города, занималась припиской лиц к своему городу и увольнением их в другие места. В ведении ратуши находились также «сиротский» и «словестный» суды, первый из которых решал вопросы, связанные с опекой над малолетними, наследованием имущества, усыновлением, а второй являлся низшей судебной инстанцией, разбиравшей мелкие споры между горожанами. 24 Практически вся деятельность магистратов и ратуш осуществлялась земскими избами и земскими старостами.

В условиях развивавшегося общероссийского рынка и формирования в недрах феодального способа производства капиталистического уклада правительство вынуждено было в некоторой степени идти навстречу интересам купечества. Оно выделило купечество из общей массы городского населения в особое сословие, освободило купцов от подушной подати и обременительных и тяжелых казенных служб, заменило купцам рекрутскую повинность однопроцентным сбором с капитала, избавило купечество первых двух гильдий от телесных наказаний, отменило внутренние таможни, учредило купеческий банк, ввело откупную систему питейных, табачных, таможенных и других сборов, уничтожило торговые монополии и разрешило свободу промышленного предпринимательства. 25 Проводя эти мероприятия, правительство стремилось приобрести дополнительную опору в верхушке развивающейся буржуазии.

Но благополучие самого купечества и органов его самоуправления в условиях феодально-крепостнических порядков при хозяйничании в провинции дворян было весьма неустойчиво. Примером этому является деятельность сибирского «следователя» П. Н. Крылова в 1758-1760 гг., посланного в Иркутск обер-прокурором Сената А. И. Глебовым со специальной целью - заставить иркутских купцов отказаться в пользу Глебова от винного откупа. Прибыв в Иркутск, Крылов арестовал и заковал в цепи семьдесят четыре купца, в том числе председателя и членов магистрата, опечатал лавки, дома и все находившееся в них имущество первостатейных купцов и начал «следствие», по ходу которого привлек к делу еще сто иркутских купцов. В результате «следствия» Крылов «вымучил» у 120 иркутских купцов «добровольного приношения» на сумму 155295 руб. «Крыловский погром», сопровождавшийся ничем не прикрытым разграблением имущества и неописуемыми зверствами, обошелся иркутскому купечеству, по свидетельству современника иркутского купца А. Сибирякова, в 300 тыс. руб. и разорил многих купцов. Крылов же отделался лишением чинов, и то не за грабежи, насилия, казнокрадство, пытки и умерщвление на дыбе купца Бичевина, а за арест иркутского вице-губернатора Вульфа и за прикрепление к государственному гербу дощечки со своей фамилией. 26

Центральным учреждением, ведавшим Сибирью, был восстановленный 20 декабря 1730 г. Сибирский приказ, подчинявшийся Сенату. До его восстановления Сибирь управлялась на общих основаниях со всеми остальными губерниями. Ведали ею отраслевые коллегии, подчинявшиеся Сенату. Снижение доходов от торговли и от поступления в казну пушнины Сенат объяснял тем, что Сибирь «не в таком смотрении состоит как прежде сего бывало», когда в Москве был особый Сибирский приказ, из которого во все сибирские города назначались воеводы, непосредственно сносившиеся с приказом. Доводы Сената о бесконтрольной деятельности администрации, «особливо в таком дальнем краю», где «ни о чем не видно, как воеводы поступают, доходы денежные и ясачные сбирают и которые из них исправны и не исправны», убедили императрицу Анну Иоановну в необходимости восстановления Сибирского приказа в Москве. 27

Восстановив Сибирский приказ, правительство урезало его права по сравнению с XVII в. Из компетенции Сибирского приказа были изъяты горные, металлургические, мануфактурные предприятия, ямская служба, воинские команды (с 1748 г.) и посольские сношения с сопредельными с Сибирской губернией восточными странами. Некоторые вопросы внешней торговли и пограничной таможенной службы Сибирский приказ вынужден был решать совместно с Коммерц-коллегией и Коллегией иностранных дел. 28 В более полном объеме полномочия Сибирского приказа были сохранены в делах административных, финансовых и торговых, но и то под контролем Сената.

Сибирский приказ руководил действиями сибирской администрации и контролировал ее. С мнением Сибирского приказа считались при открытии или закрытии путей сообщения с Сибирью и таможенных застав. Под его контролем находились таможенные, кабацкие и другие сборы. Сибирский приказ разрешал промысел пушного зверя в Сибири и на островах Тихого океана, ведал сибирскими откупами и отправкой казенных караванов в Китай. 29

В ходе этих административных изменений Сибирская губерния первоначально была изъята из-под непосредственного подчинения Камер-коллегии, Штатс-конторы и Ревизион-коллегии и полностью перешла в ведение Сибирского приказа. 30

В 30-х годах XVIII в. было обращено особое внимание на социальный состав сибирской администрации. Именным указом от 12 января 1739 г. Сенату повелено «выбрать воеводами из знатного шляхетства добрых и пожиточных и совестных людей, и, росписав, кому из них в котором городе быть, отправить туда без всякого замедления». 31 В последующие годы воеводами сибирских городов были, как правило, лица только дворянского происхождения. Получив такие большие полномочия, Сибирский приказ, находившийся «в дирекции» генерала П. И. Ягужинского, стал претендовать на особое положение в системе государственных учреждений. Тогда Сенат указом 20 августа 1734 г. предписал Сибирскому приказу ежемесячно сообщать Камер-коллегии и Штате-конторе «о приходе и расходе денежной казны и всяких товаров», а в Ревизион-коллегию «посылать счеты» и «без ассигнаций Штатс-конторы. . . как денег, так и товаров... ни в какие расходы, кроме именных указов... не употреблять».32 Деятельность Сибирского приказа, не имевшего с некоторыми центральными учреждениями четкого разграничения обязанностей, не принесла ожидаемых результатов и была прекращена 15 декабря 1763 г. Дела упраздненного Сибирского приказа передавались по соответствующим коллегиям и канцеляриям, а пушнина и товары - в Кабинет. Сибирь снова стала управляться на общих основаниях с прочими губерниями.

Теперь при руководстве делами Сибирской губернии, подчинявшейся коллегиям и Сенату, губернатор опирался не только на «Наказ губернаторам и воеводам» от 12 сентября 1728 г., но и на «Наставление губернаторам», изданное 21 апреля 1764 г. Екатериной II в дополнение к этому наказу. «Наставление губернаторам» по сравнению с «Наказом» повышало авторитет губернаторов, а также содержало некоторые идеи «просвещенного» абсолютизма. Губернатор «как поверенная от императрицы особа и Как глава и хозяин всей врученной в его смотрение губернии» обязан был исполнять только указы императрицы и Сената и мог быть наказан только ими, но не Коллегиями. О важных делах губернатор должен был доносить параллельно Сенату и императрице. «Наставление» 1764 г. и «Наказ» 1728 г. силу свою утратили только с введением губерний-наместничеств. На протяжении XVIII в. правительство по административно-полицейским соображениям несколько раз изменяло административное деление Сибири.

Указом 29 апреля 1727 г. Вятская и Соликамская провинции были переданы из Сибирской губернии в Казанскую, 33 а в 1738 г. была отделена Исетская провинция, и Сибирская губерния стала состоять из Тобольской (города с уездами - Тобольск, Верхотурье, Туринск, Пелым, Тюмень, Тара, Березов, Сургут, Нарым, Томск, Кузнецк; крепости - Камышевская, Семипалатинская, Усть-Каменогорская, Омская и Железинская), Енисейской (города с уездами - Енисейск, Туруханск, Красноярск) и Иркутской провинций (города с уездами - Иркутск, Верхоленск, Селенгинск, Удинск, Илимск, Баргузин, Ильинский острог, Балаганский острог, Нерчинск, Якутск с Камчаткой). 34 Распределение городов по провинциям предоставлялось на усмотрение сибирского губернатора, как будет «удобнее по местным условиям».3 5 В 1731 г. из состава Якутского уезда выделили самостоятельный Охотский уезд, в ведомство которого было передано Охотское побережье и Камчатка. 36

30 января 1736 г. обширная Сибирская губерния, в которой «единому губернатору, за дальним расстоянием городов и слобод, великая неспособность» «в управлении имелась», была разделена на две не зависимые друг от друга административные единицы. 37 Иркутская провинция была сделана самостоятельной и вверена особому вице-губернатору, подчиненному непосредственно Сибирскому приказу. Сибирский губернатор по-прежнему управлял только Тобольской и Енисейской провинциями. Таким образом, было положено начало административного деления Сибири на Западную и Восточную. 38

19 октября 1764 г. Екатерина II повелела Сенату «в рассуждении великой обширности нашего Сибирского царства. . . учинить в оном вторую губернию» - Иркутскую. 39 Определение местных административных границ передавалось на усмотрение самих губернаторов. После утверждения представленных ими материалов Сибирь до 1775 г., т. е. до издания «Учреждения для управления губерний», состояла из Тобольской и Иркутской губерний. Тобольская губерния имела Тобольскую провинцию с Тобольским, Тюменским, Верхотурским, Ирбитским, Тарским, Кузнецким и Томским уездами и Енисейскую провинцию с Енисейским и Красноярским уездами. Иркутская губерния состояла из Иркутской провинции с Иркутским, Киренским и Балаганским уездами, Удинской (Верхнеудинской) провинции с Удинским, Селенгинским, Баргузинским и Нерчинским уездами и Якутской провинции с Якутским, Илимским, Алданским и Олекминскими уездами. Кроме провинций и городов с уездами, в губерниях имелись Комиссарства. 40

После подавления крестьянской войны под предводительством Е. Пугачева в 70-х годах XVIII в. внутренняя политика самодержавия была направлена к дальнейшему укреплению дворянского аппарата управления страной. В этих целях и для усиления роли провинциального дворянства в управлении было принято в 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи».

Все губернии получили однообразное устройство. Губернией управлял губернатор, возглавлявший Губернское правление. В каждой губернии были учреждены: казенная палата, имевшая финансово-экономические функции, казначейство, палаты гражданского и уголовного суда и Верхний земский суд, приказ общественного призрения, ведавший училищами, приютами, богадельнями и больницами.

Уездом управлял Нижний земский суд во главе с земским исправником и заседателями. Уезды разделялись на Комиссарства, находившиеся в ведении земских комиссаров. Судебными делами ведали уездный суд и Нижняя расправа.

Полицейские функции в городах выполняли городничие. Для суда и управления городским населением (купцы, мещане, цеховые) существовали губернские и городовые магистраты. Им подчинялись как исполнительные органы земские избы, имевшие трех старост земских дел - купеческого, мещанского и цехового. Во главе городового магистрата стояли выборные бургомистр, ратман и члены магистратского присутствия. В конце XVIII в. вместо магистратов были учреждены градские (городские) думы и управы. Бургомистра сменил городской голова из «именитого купечества».

В отдельных случаях две или три губернии объединялись под управлением наместника или генерал-губернатора.

В 1782-1783 гг. в Сибири было учреждено три наместничества - Тобольское, Колыванское и Иркутское, которые делились на области. В 1796г. наместничества были упразднены, и Сибирь была разделена на две губернии - Тобольскую и Иркутскую. Губернии делились на области, области - на уезды.

В сельских местностях раскладкой и сбором податей, выполнением повинностей, административными, хозяйственными, мелкими судебно-полицейскими вопросами ведали мирские избы, для которых были составлены в 1784 г. особые «Правила».

Волостная мирская изба состояла из старосты, старшины, двух сотских и сборщиков податей. Все они избирались на сходах и утверждались уездным начальством. Мирская изба была обязана наблюдать за всем, что делалось в волости, через старшин и десятских. Без их ведома крестьянам запрещалось отлучаться куда-нибудь из своих домов, кроме выезда на пашни и покосы, выезжать без причин в другие волости и уезды. Все, выезжавшие за тридцать и более верст от места своего жительства, должны были иметь письменный вид (отпускное свидетельство). Крестьянин, приезжавший в уездный город за покупками или для других целей, обязан был сообщить о своем пребывании здесь исправнику, земскому суду или стряпчему (помощнику прокурора). Крестьяне, желавшие отлучиться на заработки в другие места, должны были получить с одобрения мирской избы и под поручительство односельчан «подкормежные». Мирская изба вела «верные записки» о материальном положении крестьян, отмечая состоятельных и неимущих. Это делалось «сохранно и закрыто». При рекрутских наборах мирской избе предписывалось наряжать в рекруты из «непостоянных» (неимущих) людей, хотя бы и вне очереди, а состоятельных оставлять. Они должны были, если подлежали очередной рекрутчине, выплачивать за ушедших в рекруты казенные денежные сборы и частные долги. Земли, оставшиеся после рекрутов, полагалось «разделить тем, кто в них скуден». 41 Мирские избы непосредственно подчинялись Нижнему земскому суду, а через него высшим административным органам.

Для сельского управления были характерны административно-полицейская опека над крестьянами как податным сословием, применение кабальных мер при взыскании казенных сборов (отдача в работу), опора на зажиточную верхушку деревни.

В области управления народами Сибири вплоть до 1822 г., когда было принято «Положение об управлении инородцев», сибирская администрация руководствовалась частными актами и прецедентами административной практики. Первыми актами в области управления были шерти (присяги) местных князцов в XVII в. о подданстве. Они обязывались за себя и за улусных людей «быть в вечном холопстве», платить своевременно и полностью ясак, ходить вместе с государевыми людьми «войною на непослушников». Князцы подчинялись воеводам, приказчикам, но сохраняли самостоятельность в области внутреннего управления.

В первой половине XVIII в. руководящим актом была инструкция Посольской канцелярии графа Саввы Рагузинского пограничным дозорщикам от 27 июля 1728 г. Она была составлена для управления приграничным бурятским населением, но распространялась и на другие народы. По инструкции, малые дела (споры о калыме, воровство, драки и пр.), за исключением «креминальных» (политических) дел и убийств, подлежали суду родовых начальников. Более важные дела передавались суду уездных земских комиссаров. Ясак собирался натурой или деньгами, сбор производился через родовых начальников.

Вторым документом, определявшим порядок управления и суда для сибирских народностей, была инструкция секунд-майору Щербачеву, командированному в 1763 г. для урегулирования ясачных сборов. Основные положения этого документа соответствуют «Инструкции пограничным дозорщикам»: I) «ближайшее управление по улусам, стойбищам, наслегам и пр. предоставлено бывшим тогда князцам и других наименований почетным людям», 2) им же предоставлены суд и расправа «во всех делах тяжебных и маловажных уголовных». 42 При раскладке податей и повинностей, для решения земельных, судебных и других дел собирались сугланы (сходы), руководствовавшиеся нормами обычного права. Сбор ясака, выполнение казенных повинностей и другие мероприятия проводили улусные, родовые и межродовые (зайсаны, тайши) начальники, ставшие проводниками политики самодержавия. Род считался основной административной единицей, за которой закреплялись ясачные плательщики.

Формально инструкции пограничным дозорщикам и секунд-майору Щербачеву ограничивали вмешательство чиновников во внутренние дела народов Сибири («дабы земские комиссары по уездам и острогам за малые причины не грабили и не разоряли»). Фактически же «все управление... перешло большею частию в зависимость Земских Чиновников и соделалось поводом к великим злоупотреблениям». 43

Родовые и межродовые начальники получали значительные привилегии в области управления и суда. Свое административное положение они использовали для внеэкономической эксплуатации подчиненных им улусных людей. Ясак эти начальники собирали «с обильным приращением» в свою пользу, взыскивали «темные» (незаконные) поборы, добивались внесения в «степные узаконения» норм, которые по существу утверждали ростовщичество и ростовщическое закабаление.

В атмосфере закабаления и бесправия народных масс чиновники вносили в управление сибирскими окраинами империи нравы помещичьей вотчины. Бесправие народа, почти неограниченные полномочия «сибирских сатрапов» (выражение декабриста В. И. Штейнгеля), их бесконтрольность, удаленность от центра - все это создавало почву для административного произвола и самых вопиющих возведенных в систему злоупотреблений, против которых в отдельных случаях вынуждена была даже выступать центральная власть.

Уже указывалось, что первый сибирский губернатор князь М. Гагарин был «за неслыханное воровство» повешен в Петербурге в 1721г. 44 В 1736 г. «за законопротивные поступки» был казнен через отсечение головы первый вице-губернатор Иркутской провинции А. Жолобов. Сменивший Жолобова вице-губернатор А. Плещеев «был в канцелярских делах несведущ, вспыльчив, корыстолюбив, промышленных и торговых людей за недачу подарков драл плетьми и кнутом и притеснял приказных служителей, приверженцев любил постоянно угощать и поить разными винами допьяна». 45 Иркутский губернатор Немцов был человек «неблагонамеренный, употреблявший непомерную строгость собственно для того только, чтоб брать более взяток и наживать более денег». Крайним самодурством отличался крестник Екатерины II начальник Нерчинских горных заводов В. В. Нарышкин. Он растрачивал казенные деньги, завел «гусарский полк» из уголовных каторжан. Поссорившись с иркутским губернатором Немцовым, Нарышкин решил овладеть Иркутском и расправиться со своим врагом. «Войско» Нарышкина отправилось из Нерчинского завода к Иркутску. Дорогой звонили в колокола, палили из пушек, били в барабаны, захватывали обозы с товарами, устраивали пиршества, обирали местных жителей. Нарышкину не удалось добраться до Иркутска, он был арестован верхнеудинским воеводой и отправлен в Иркутск, а затем в Петербург. Екатерина II, узнав о самодурстве Нарышкина, назвала его «шалуном». Расплачиваться же за эти «шалости» пришлось забайкальским мастеровым и приписанным к заводам крестьянам. Убытки, причиненные казне Нарышкиным, стали восполняться усилением эксплуатации работников на казенных заводах и рудниках.

Многочисленные жалобы на злоупотребления и произвол сибирских сатрапов обыкновенно игнорировались центральной властью. Когда же эти злоупотребления принимали такие масштабы, что сильно затрагивали интересы казны, в Сибирь направлялись ревизии, но они обычно не достигали положительных результатов, а иной раз ревизоры оказывались еще хуже ревизуемых.

Колоритной фигурой был сибирский губернатор Ф. И. Соймонов. Он выдвинулся еще при Петре I, когда составил карту Белого моря и дал описание Каспийского берега. При императрице Анне Иоанновне Соймонов занимал пост вице-президента Адмиралтейской коллегии. В 1740 г. за участие в дворянской группе, боровшейся против немецкого засилья во время бироновщины, Соймонов был отдан под суд. Его били кнутом и сослали в каторжную работу на Охотский солеваренный завод. Императрица Елизавета возвратила ему свободу, но Соймонов прожил в Сибири еще 16 лет. В 1757 г. его назначили сибирским губернатором. Шесть лет Соймонов провел в этой должности, отличаясь от других сибирских управителей образованностью, честностью, вниманием к нуждам края. Он организовал морскую школу в Нерчинске, добился постройки маяка и гавани на Байкале, укрепления Омской пограничной линии, прокладки главного сибирского тракта через Барабинскую степь, измерил фарватер р. Шилки, разведывал пути по Амуру. Соймонов опубликовал несколько статей о Сибири.

Безусловно, такой администратор, как Соймонов, был исключением. Система управления определялась режимом крепостнического государства, основанного на самовластии царя, дворянства и чиновников и бесправии народных масс. В этой атмосфере и появились сибирские сатрапы, подобные Гагарину, Жолобову, Плещееву, Немцову, Нарышкину и другим.

1 ПСЗ, т. VII, №№ 5017, 5033.

2 Там же, т. VIII. № 5333.

3 Там же. т. XX, № 14392.

4 Там же, т. XI. № 8218.

5 Там же, т. VII, № 5017; т. XI, № 8218.

6 Там же, т. XI. № 8480.

7 Там же, т. VII. № 5017; т. XI, № 8017.

8 Там же, т. IX, № 6872.

9 Там же, т. VII, № 5033.

10 Там же, т. VIII, № 5333.

11 Там же, т. X, № 134.

12 Рентмейстерская контора (казначейство) с камериром была оставлена лишь в Тобольске. Иркутская рентерея, упраздненная в 1726 г., в 1754 г. была восстановлена в связи с большими оборотами денежной и товарной казны; ежегодный приход ее с 1748 г. составлял примерно 300 тыс. руб. (П. А. Словцов. Историческое обозрение Сибири, кн. I. СПб., 1886, стр. 218; ПСЗ, т. XIV, № 10300).

13 ПСЗ, т. VIII. № 5333; т. X, № 7298; т. XII, № 8956.

14 Там же, т. X, № 724.

15 П. А. Словцов. Историческое обозрение Сибири, кн. 1, стр. 219; ПСЗ, т. ХIV, № 10769.

16 В. И. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II. Иркутск, 1957, стр. 75.

17 Там же, стр. 75. (Проценты вычислены нами, - Лег.).

18 Там же, стр. 137; Ф. Г. Сафронов. Русские крестьяне в Якутии (XVII- начало XX в.). Якутск, 1961, стр. 135, 136, 384, 385, 619-623.

19 ПСЗ, т. VII, №№ 5017. 5142; т. VIII, № 5302.

20 Там же, т. X, № 7728; т. VIII, № 5333; В. Н. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II, стр. 465.

21 ПСЗ, т. XI, № 8734.

22 Там же, т. XII, № 9149; т. XIII, № 9765.

23 Ф. А. Кудрявцев, Г. А. Вендрих. Иркутск. Очерки по истории города, Иркутск, 1958, стр. 55; В. Н. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II, стр. 464-466.

24 ПСЗ, т. VIII, № 5333; т. IX, № 6584; т. X, №№ 72111 7877; т XI, № 8734; т. XII, №№ 8955, 9033; т. XIII, № 9754; т. XIV, № 10222, т. XVII, № 12721; т. XVIII, № 13247.

25 В. Н. Шерстобоев. Илимская пашня, т. II, стр 465; ПСЗ т. XIII, № 10164; т. XIV. №№ 10312, 10497; т. ХIII № 10078; т XII №№8791, 9348; т. XVI, № 11630; т. XX, №№ 14275, 14327, 14509; т. XXI, № 15721; т. XXII, № 16188; М Чулков Историческое описание российской коммерции..., т. III, кн. 1, М., 1785, стр. 324, 344.

26 С. С. Шашков. Иркутский погром в 1758-1760 гг. Собр. соч., т. II СПб., 1898, стр. 652-666; П. М. Головачев. Выписка из летописи о Крылове. Иркутское лихолетье 1758-1760 гг. М., 1904, стр. 32; Ф. А. К у д р я в ц е в и Е. П. С и л и н. Иркутск. Очерки по истории города. Иркутск, 1947, стр. 64-67.

27 ПСЗ, т. VIII, № 5659.

28 Там же, т. IX, №№ 6376, 6715; т. X, № 7498; т. XII, № 9319; т. XX, № 52.

29 Там же, т. VIII, №№ 5659, 6165, 6319; т. IX, №№ 6326, 6394.

30 Там же, т. VIII, № 6227; т. IX, №№ 6326, 6617, 7107; т. X, №№ 7465, 7498, 7644, 7741; т. XI, № 8234; т. XII, №№ 8852, 9480, 9543, и ДР.

31 Там же, т. X, № 7730. v Там же, т. IX, № 6617.

33 Там же, т. VII, № 5065.

34 Ю. В. Г о т ь е. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II, т. I. М., 1913, стр. 110; ПСЗ, т. X, № 7347; т. XI, № 8794; т. XII, № 8900.

35 ПСЗ, т. VII, № 4916.

36 Там же, т. VIII, № 5733.

37 Там же, т. IX, № 6876.

38 Там же, т. XI, № 8017.

39 Там же, т. XVI, № 12269; т. XX, № 14241.

40 Там же, т. XX, №№ 14241, 14243; Ю. В. Готье. История областного управления в России..., т. I, стр. 122-125.

41 ГАИО, ф. Киренского Нижнего земского суда, оп. I, д. 3, л. 8.

42 С. Прутченко. Сибирский окраины. СПб., 1899. Приложение, стр. 176.

44 И. В. Щеглов. Хронологический перечень важнейших данных из истории Сибири. 1032-1882 гг. Иркутск, 1883, стр. 174.

45 Иркутская летопись (Летописи П. И. Пежемского и В. А. Кротова) Тр. Вост.-Сиб. отд. РГО, № 5. Иркутск, 1911, стр. 50.

1) ведущая роль государства в управлении и освоении региона

2) Приоритет исполнительной власти (военно-административная форма управления)

3) Многообразие форм управления, но не было никаких национальных принципов организации управления

4) Отсутствие организованного дворянства и посадского самоуправления

5) Упрощенность аппарата, компактное устройство

6) Внутри действовало обычно право

7) Наличие областей особого управления – горных областей и протектората, что было связано с пограничным положением, социальной и сословной спецификой региона, пограничным положением

8) Основная форма землевладения – монастырское землевладение

9) Высшие сибирские сановники обладали и ВП полномочиями (особенно в плане таможенного контроля и дип. отношений с соседними государствами)

основная тенденция - централицазия управления

В Сибири рано сложилось областное деление (разряды), которые в известном смысле предварили губернское управление 18 века. Царское правительство уже с конца 16 века стремилось создать непосредственно в Сибири административный центр. С постройкой в 1587г. Тобольска роль такого центра была отведена ему.

Сибирский уезд делился на русские "присудки" (слобода или острог с прилегающими деревянными починками) и на ясачные волости.

В управлении ясачными волостями администрация опиралась на знатных людей. Во внутренние дела ясачных волостей царские власти не вмешивались. Местную знать, власти старались привлечь на свою сторону, предоставляли ей различные привилегии.

В Сибири было широко развито подношение "в почесть", причем воеводы легко переходили грань между "почестью" и неприкрытым грабежом.

В 1822 году был введен в действие "Устав об управлении инородцев Сибири" он делил сибирские народности на три группы, в зависимости от их социального развития: кочевые, бродячие и оседлые. За кочевыми народностями закреплялись те земли, на которых они кочевали. Аборигенам разрешалось отдавать детей в правительственные учебные заведения, открывать свои учебные заведения. В отношении религии Устав стоял на позициях полной веротерпимости. Стремясь ослабить опеку со стороны государственных чиновников Устав предусматривал создание у кочевников родовых управ и Степных дум. Должностные лица избирались на общих собраниях родовичей. Знать в своих правах была в значительной мере уравнена со своими сородичами. Допускалось и наследственное начало в родоплеменном управлении, но только там, где оно существовало раньше.

В конце 19 века начале 20 века была проведена административная реформа по управлению коренными жителями Сибири. Степные думы, инородные управы заменялись органами волостного управления, устроенными по русскому типу. Это говорило об упадке родовых отношений в жизни народов Сибири.

37. Формирование границы с Китаем

За 100 лет русские землепроходцы преодолели огромные пространства Сибири и к середине 17 в. подошли к северным границам великой державы - Китая. Казачьи отряды вышли к Тихому океану и установили контроль над Амуром и его притоками. Присоединение Сибири проходило мирно, что способствовало столь быстрому продвижению. 1618-1619 – экспедиция Петлина в Китай (для установления дипотношений). Освоение Дальнего Востока Хабаровским: разбил отряд, посланный маньчжурской династией. В это же время в Китай направлена дип. миссия во главе с Бойковым (миссия провалилась, первый прецедент территориального спора.)

Столкновения с маньчжурами грозили перерасти в вооруженный конфликт. Русские, находящиеся слишком далеко от метрополии, не могли воевать на данном этапе, и был подписан Нерчинский договор 1689 г. Он установил границу по реке Аргунь (приток Амура), Россия уступала Цинской империи почти все земли по верхнему Амуру и ликвидировала там русские поселения. Граница, по сути, не было демаркирована, сложности возникли и из-за путаницы в географических понятиях, трудностях перевода, договор получился юридически несовершенным. Территория к востоку от Аргуни осталась неразграниченной.

1727 год – Буринский договор – устанавливал более точные границы по линиям селений, естественных границ. 1727 год – Кяхтинский договор – скорее торговый, разграничил границы по Саянам, китайцы хотели пересмотреть Амур в свою пользу, русские послы сослались на отсутствие полномочий, и этот вопрос остался неопределенным, тем более что регион осваивался мало. При губернаторе Муравьеве – попытки детально обследовать регион. Крымская война продемонстрировала недостаточность укреплений и коммуникаций России на Дальнем Востоке. Осложнение обстановки в Китае, угроза европейского проникновения вынудили правительства Китая и России официально разграничить регион - Айгунский договор (1858) - граница по Амуру, до реки Уссури к Китаю, южнее - в общем владении. Договор также разрешал торговлю между местным населением и оставлял неразграниченными территории от Уссури до Тихого океана. Тяньцзиньский трактат того же года расширял политические и торговые права России в Китае, предусматривал определить не установленную до этого времени часть границы между Россией и Китаем. 1860 год – Пекинский договор – подтверждал Айгунский договор и присоединял к России Уссурийский край. Была проведена подробная демаркация границы, заодно определилась окончательная граница с Кореей. Российское правительство разрешило остаться на месте китайцам и заниматься им своей деятельностью. 1881 – Договор об Илийском крае – передавал Илийский край империи Цин, завершил демаркацию российско-цинской границы, соответствующей российско-китайской в её современном виде. Окончательные уточнения и изменения произошли в 1911 году – Цицикарский договор. Речные о-ва не определены. Монголия получила независимость и входила в сферу влияния России. Тува - под российским протекторатом, однако юридически статус Тувы не определялся.

Губернское управление и суд подверглись реорганизации в результате второй реформы Петра I (1719-27). В Сиби­ри эта реформа связана с новым административно-территориальным делением и назначением 29 мая 1719 сибирским губернатором князя А.М. Черкасского . В соответствии со «штатом Сибирской губернии» (1724) ее возглавляло губернское правление в со­ставе губернатора (ранг - генерал-лейтенант), вице-губернатора (генерал-майор), коменданта (бригадир), плац-майора. Главами администрации в Енисейской и Иркутской про­винциях были воеводы . Под их надзором действовали специализированные органы управления: камерир - заведующий сборами податей и казенным имуществом; рентмейстер - казначей, ответственный за казну; провиантмейстер - заведующий натуральными сборами. В Тобольской, Енисейской и Иркутской провинциях учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерир. конторе «обретались... сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов». В уездах оставались воеводы при введении новой должности земских комиссаров, которым передавалась вся административно-полицейская власть в дистриктах . Все лица в губернском управлении должны были исполнять должностную инструкцию, имевшую силу российского закона.

Техническим аппаратом, обеспечивавшим деятельность всех должностных лиц, стали канцелярии. Ими на губернском и провинциальном уровне руководили секретари (дьяки), на уездном - кан­целяристы (подьячие «с приписью», старые подьячие). Делопроизводство осуществляли канцеляристы, подканце­ляристы, копиисты (большинство из них в 1720-х гг. именовались по-старому - подьячие). При канцеляриях имелись также сторожа, рассыльщики и др.

Помимо административных и фискальных органов в Сибири создава­лись и специализированные - по управлению горными делами во главе с -коллегией.

В соответствии с замыслом реформы суд отделялся от адми­нистрации. На губернском и провинциальном уровнях в Сибири было создано 2 надворных суда - Тобольский (1720) и Енисей­ский (1722). Подобно Юстиц-коллегии, они создавались на коллегиальных началах, присутствие составляли президент, вице-президент и несколько асессоров; при них действовали кан­целярии во главе с секретарями. Низшей инстанцией государственных судов в Сибири стали единоличные трибуналы «городовых» («земских») судей (с 1722 - судебных комиссаров).

Провинциальная реформа и подушная перепись привели к радикальными изменениям в сословном самоуправлении. В обеспе­чении этих крупных мероприятий в Сибири большую роль сыграл чрезвычайный орган управления - переписная канцеля­рия полковника князя И.В. Солнцева-Засекина, подчиненная непосредственно Петру I и Сенату. «Свидетельство душ» в Сибирской губернии фактически стало новой все­общей переписью, при которой переписная канцелярия занималась решением проблемы сословной принадлежности в сибирском обществе.

В 1722-23 Солнцев-Засекин положил в подушный оклад всех служилых людей «по прибору», записав их в посад или в государственные крестьяне. Но вследствие протестов сибирских губернаторов, доказывавших необходимость сохра­нения сословия служилых людей в Сибири с их ратной службой и административно-полицейскими обязанностями, Сенат утвердил «штаты» необходимых для Сибирской губернских служилых людей, которые освобождались «до указу» от подушной подати. Эта сословно-податная реформа привела к укреплению военной иерархии, отмиранию элементов «войскового» самоуправления, резкому снижению роли казачества в общественно-политической жизни Сибири.

В эти же годы изменилось городское управление и самоуправление, а также управление крестьянством.

При проведении I ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сибирских «иноземцев». В 1720-21 А.М. Черкасский предлагал заменить для «новокрещеных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого выступил митрополит Феодор. Архиерея поддержал Петр I, и сибирских аборигенов в подушный оклад определять было не велено. Такой правовой статус ясач­ных «иноземцев» означал и сохранение в их «землицах» и «волостях» прежней системы управления. Это отразилось и на компетенции государственных судов в отношении аборигенского населе­ния, которое традиционно судили свои князцы и старшины на основании обычного права. В 1727 губернатор и президент надворного суда М.В. Долгоруков писал в Сенат, что «в городах Березове и Пелыме судебным комиссарам быть не надлежит для того, что в тех городах обретаются одни ясачные иноверцы».

Губернское управление и суд в Сибири реорганизованы в ходе контрреформ второй половины 1720-х гг. В результате проведения контрреформ (1727-28) в Сибири, как и во всей России, установилось трехзвенное административно-территориальное деление, впервые строго централизованное. Основной стала губерния. В нее входили провинции , которые делились на уезды. В провинциях и городах была восстановлена единоличная власть воевод, подчиненных губернаторам. В состав Сибирской губернии входили Тобольская, Енисейская и Иркутская провинции. В Иркутскую провинцию был назначен вице-губернатор, который подчинялся только Сибирскому приказу .

В 1764 Сибирь разделена на 2 самостоятельные губернии - Тобольскую и Иркутскую . В состав Тобольской вош­ли Тобольская и Енисейская провинции. В 1767 были изменены границы уездов, и в некоторых из них воевод заменили комиссары. Изменения в административно-территориальном делении в течение 1736-75 происходили неоднократно.

Сибирскую губернию возглавлял сибирский губернатор со всей полнотой административной, полицейской, судебной, финансовой, хозяйственной и военной власти. Он назначался именным указом по представле­нию Верховного тайного совета (1726-30), Кабинета Его Императорского Велическтва (1731-41) и Сената. С 1736 была введена долж­ность иркутского вице-губернатора, а с 1764 - губернатора, которые также назначались по именному указу.

Провинциальный и уездный воеводы назначались Сибирским при­казом из кандидатов, рекомендованных Герольдмейстерской конторой Сената, а комиссары и управители в дистрикты и слободы - Сибирской губернской канцелярией. Если уезд временно оставался без воеводы, сибирский губер­натор имел право назначать временного управителя «за воеводу» по своему усмотрению. С 1764 воевод, комиссаров и управителей назначал губернатор по представлению Сената. Провинциальный и уездный воеводы, управители в дист­риктах подчинялись губернатору. С 1727 он имел право самостоятельно отстранять от дел управителей в дист­риктах, с 1740 - провинциального и уездного воевод в случае их злоупотреблений.

Исполнительными органами при губернаторе, воеводах, комиссарах и управителях были канцелярии. В их структуру входили присутствие, своя канцелярия и служители. В присутствии губернской канцелярии состояли губернатор, вице-губернатор (с 1764 - товарищ губер­натора), губернский прокурор; в присутствии провинциальной канце­лярии - провинциальный воевода, штаб-офицер у подушного сбора (1736-64), провинциальный прокурор (с 1764); в при­сутствии воеводской канцелярии - воевода и штаб-офицер у подушного сбора (1736-64).

Канцелярии делились на повытья с приказными (канцелярскими) служителями, руководил которыми секретарь или подьячий «с приписью». К внеканцелярским служителям воеводской канцелярий относились команды рассыльщиков (4-27 отставных солдат, по штатам 1732), вместо жалова­нья получавших земельные участки, счетчики, избиравшиеся посадскими людьми , а также солдаты действительной службы при офицерах подушного сбора. В обязанности счетчи­ков входили учет и хранение казенных денег и ценностей, а солдаты несли караулы, исполняли экзекуции, при­нуждали к уплате налогов и боролись с разбоями.

Одна из главных целей контрреформ 1727-28 - сокраще­ние расходов на государственный аппарат. Уменьшалось жалованье воеводам, а некоторым категориям канцелярских служителей вместо жалованья разрешено «довольствоваться от дел. по прежнему». С 1763 жалованье стали получать все служащие государственного аппарата.

Важнейшие законодательные акты, определявшие ком­петенцию местных правителей 1730-50-х гг.: общероссийский наказ губернаторам и воеводам (1728), инструкции сибирскому губернатору (1741), «Наставление губернатору» (1764). Органы местной власти были обязаны исполнять указы Сената, коллегий и Сибирского приказа (до его ликвидации в 1763). Губернатор объединял и местную власть; рассмат­ривал жалобы на все подчиненные ему структуры и являлся для провинциальных и городовых воевод «ближнею командою», которую те «ведают над собою» и потому «осторожно поступают». За местными правителями закреп­лялись административно-полицейские и фискальные функции. Губернаторы и воеводы получили исключительное право суда по любым разбой­ным делам. В инструкции 1741 губернатору вменялась и дипломатическая часть, в том числе присоединение «немирных землиц», и дипломатические отношения с Китаем и калмыками.

В своей деятельности губернаторы и воеводы опирались на государственные органы и органы местного самоуправления. В 1730-50-е гг. формировались отраслевые государственные органы, управлявшие гор­ными заводами (см. Горными округами управление ).

При Сибирской губернской и Иркутской провинциальных канцеляриях действовали особые финансовые органы - рент-мейстерские конторы при губернских и провинциальных канцеляри­ях, Сибирском приказе и Штатс-контор-коллегии. В качестве органа финансового управления они являлись губернским и провинциальным казначействами: вели прием, хранение и распределе­ние денежных средств, поступавших от местных учреждений и от населения губернии и провинций. При Сибирской губернской и Иркутской провинциальных канцеляриях были учреждены корчемные и соляные конторы и комиссарст­во. В 1730-70-х гг. в Сибири происходило становление регулярные полиции (см. Полиция в Сибири ).

Местным органом по управлению беломестными каза­ками, государственными и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба под ведомством уездного воеводы. Ею руководил приказчик, назначенный воеводой (в дис­триктах - управителем) из сибирских служилых людей, или присланный из Европ. России дворянин. Делопроизводство вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крестьянской общины, она же в помощь приказчику избирала целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для исполнения полицейских функций).

В 1730-70-е гг. на территории Сибири действовали чрезвычайные органы, проводившие следствия по злоупотреблениям местных властей. Учреждались они либо сибирским губернатором, либо Сенатом; часто действовали под личным контролем монархов. Наиболее известные - следственные комиссии об иркутском вице-губернаторе А.И. Жолобове (казнен в 1736), сибирском губернаторе А.М. Сухареве , тобольском губерна­торе Д.И. Чичерине , иркутском губернаторе Ф.Г. Немцове и нерчинском горном командире В.В. Нарышкине.

Начало реформ 1770-80-х гг. в Сибири ознаменова­лось введением в действие «Учреждения для управления губерний» (1775), «Устава благочиния, или полицейс­кого» (1782) и «Грамоты на права и выгоды городам» (1785). В 1780 генерал-губернатором пермским и тобольским назначен Е.П. Кашкин , в 1782 генерал-гу­бернатором иркутским и колыванским - И.В. Якоби .

В августе 1782 в состав Тобольского наместничества вошли Тобольская и Томская область (16 уездов). 6 марта 1783 образовано Иркутское наместничество : Иркут­ская, Нерчинская, Охотская и Якутская области (17 уездов). В 1779 из состава Тобольского наместничест­ва выделена Колыванская область , в 1783 преобразованная в наместничество, вошедшее в состав генерал-губернаторства Иркутского и Колыванского.

Сибирскими губерниями управляли генерал-губернаторы , представлявшие верховную власть. Они назначались монар­хом и имели неограниченные полномочия, включая высшую полицейскую власть, государственную безопасность, командование гарнизонами, обеспечение губернии провиантом. Они обладали так­же правом контролировать суды, устранять «судебные волокиты» и отменять исполнение приговоров до специального решения высшей судебной власти. Однако при этом им запрещалось вмешиваться в судопроизводство.

В состав наместнического правления входили губер­натор, 2 советника, секретарь и канцелярия. Это был высший исполнительный орган на территории губернии, который «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Сената ни от кого не принимает законов и указов». В его компетенцию входили: контроль над исполнением указов и постановлений верховной власти, Сената и других высших органов, а также судебных решений, надзор за деятельностью всех должностных лиц губернии. Полно­мочия генерал-губернатора и губернатора законодательно не были определены, и это фактически ставило второго под контроль первого.

При губернаторе действовал приказ общественного призрения , который осуществлял правительственную политику в народном образовании, социальном обеспечении, медицине, ведал исправительными учреждениями. При наместническом прав­лении числились губернский землемер, архитектор и механик (машинный или мельничный мастер). В Иркутской губернии была сохранена канцелярия пограничных дел, как и прежде подчинявшаяся и иркутскому губернатору, и Военной и Иностранной коллегиям.

На уездном уровне административная власть поручалась городниче­му (уездный город) и нижним земским судам (в составе капитан-исправника, 2 дворянских и 2 сельских заседателей, секретаря с канцелярией). В городах также учрежда­лись должности уездного землемера, доктора, лекаря, 2 подлекарей и 2 учеников лекаря.

Xозяйственно-попечительскими и финансово-налоговыми делами в сибирских губерниях руководила казенная палата во главе с вице-губернатором. В областных городах Тобольского и Ир­кутского наместничеств (Томске , Охотске и Якутске) были открыты областные казначейства. Казенным палатам и областным казначействам подчинялись уездные казначейства.

В организации административно-фискальных органов Колыванской области (наместничества) отразилась специфика этого горно- заводского края.

С конца XVIII в. судебная система частично выводится из состава административного управления. Деятельность местных учреждений государственной власти была поставлена под надзор прокуратуры. Введены должности губернского прокурора и 2 стряпчих; про­курор и 2 стряпчих заседали в верхнем надворном суде, губернских магистратах и верхних расправах ; в уездах надзорные функции осуществляли уездные стряпчие.

Согласно «Учреждению для управления губерний» (1775) в местное управление входили сословные выборные. В свя­зи с отсутствием помещичьего землевладения в Сибири эти должности занимали «свободные от служб штаб- и обер-офицеры», т. е. дворянские заседатели не выбирались, а назначались губернаторами бессрочно. При совестных судах числились по 2 мещанских и сельских заседателя, при городовых магистратах - по 2 бургомистра и 4 ратмана, при верхних расправах - по 10 заседателей, при нижних земских судах и при нижних расправах - по 2 сельских заседателя.

В соответствии с «Учреждением...» органами городского самоуправления становились губернский и городской магистраты и ратуши.

Полицейские дела в городе находились в ведении 2 государственных органов - канцелярии городнического (комендантского) правления и управ благочиния . Первые были открыты на основании «Учреждения...», вторые - в соответствии с «Уставом благочиния, или полицейского» (1782). При управах частные словесные суды по незначительным гражданским искам (не более 25 руб.).

Крупной новацией в управлении Тобольского наместничест­ва стала реформа крестьянского самоуправления - создание волостных судов. В 1786-87 были упразднены казенные приказчики, прежние единицы административного деления (остроги , слободы и пр.) были заменены новыми - волостными. Органами крестьянского самоуправления стали избираемые на 3 года волостные суды: староста, 2 выборных, нанимаемый писарь, избранные сельскими обществами сотники и десятники. Эти суды находились в прямом подчинении нижних земских судов и исполняли их решения. В их обязанности входили сборы податей, административно-полицейский надзор и разбор «маловажных» гражданских и уголовных дел крестьян.

Губернское управление и суд в Сибири были реорганизованы в 1797 при Павле I.

Лит.: Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1-2; 1941; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новоси­бирск, 1984; Она же. Государственные учреждения дореформенной Сибири. Последняя четверть XVIII - первая половина XIX в. Справочник. Челябинск, 1998; Быконя Г.Ф. Русское неподатное население в Восточной Сибири в XVIII - начале XIX вв. (Форми­рование военно-бюрократического дворянства). Красноярск , 1985. Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск, 1996; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. М.; Новосибирск, 2003; Рафиенко Л.С. Проблемы истории управления и культуры Сибири XVIII-XIX вв. Избранное. Новосибирск, 2006.

М.О. Акишин

Управление Сибирью и Дальним Востоком (XIX - начало ХХ в.). К началу XIX в. структура сибирского управления имела следующие основные уровни: наместническое (генерал-губерна­тор ), губернское (губернатор, губернское правление, казенная палата , судебная палата, прокурор), областное (промежуточное положение между губернским и окружным), уездное (нижний земский суд, уездное казначейство, стряпчий), городское (комендант или городничий, осуществляв­ший надзор за выборными городскими органами). Завершало систему крестьянское самоуправление, исполнявшее ряд важных государственных функций.

Административные реформы Павла I были направлены на центра­лизацию и бюрократизацию государственного управления, что сказалось и на Сибири. В 1797 здесь упразднены наместничества, а губернские власти подчинены непосредственно Сенату. Сибирь разделили на 2 губернии - Тобольскую и Иркутскую, в остальном же преобразования свелись к незначительному сокращению числа губернских и уездных учреждений.

В начале царствования Александра I действующая ми­нистерская система управления допускала и существование генерал-губернаторств , в том числе в Сибири. В 1803 генерал- губернатором Сибири был назначен И.О. Селифонтов . В 1803-05 он произвел изменения в административной структуре края: из состава Тобольской губернии выделена Томская губернию , образованы Камчатская и Якутская область, уменьшено число уездов, многолюдные уезды разделены на комиссар­ства . При нем возросло влияние губернатора на деятельность казенных палат, расширились возможности вмешательства генерал-губернатора и губернатора в дела финансово-хозяйственной части местного управления. Контролируя работу админист­рации, Селифонтов за злоупотребления отдал под суд несколько высокопоставленных чиновников.

Генерал-губернатор И.Б. Пестель (1806-19) также принял меры по укреплению своей власти в Сибири. Он заменил сибирских губернаторов на своих ставленников, добился назначения на должность иркутского губернатора лично преданного ему Н.И. Трескина . Важными фигу­рами в местной администрации стали земские чиновники (исправники и земские заседатели), им отводилась вся полнота полицейской, судебной и хозяйственной власти в уезде. Усиливше­еся вмешательство администрации в хозяйство и бытовую жизнь населения, стремление всем и всеми управлять, дейст­вовать даже угрозами и насилием - все это привело к возмущениям со стороны сибирского купечества . Кроме того, усиление генерал-губернаторской и губернаторской власти натолкнулось на сопротивление местных представителей центральных министерств, в том числе Морского и Военного.

Следующий период в истории управления связан с назначе­нием в 1819 на должность генерал-губернатора Сиби­ри М.М. Сперанского , которому поручалось провести ревизию в крае. Новому генерал-губернатору удалось привлечь к работе талантливых сотрудников (в том числе будуще­го декабриста Г.С. Батенькова ), и сам он обследовал большую часть Сибири. Ревизия выявила вопиющие случаи произвола, казнокрадства и взяточничества. Масса злоупотреблений была связана с заготовкой хлеба, распределением повинностей, сбором податей, ясака , торговлей и промышленным управлением. В итоге томский и иркутский губернаторы, а также 48 чиновников отданы под суд, 681 человек оказались замешанными в противозаконных действиях. Главной причиной выявленных злоупотреблений считал не только личные качества чиновни­ков, но и несовершенство системы упраления в условиях Сибири.

В 1838 вместо Омского областного правления создано Пограничное управление сибирскими киргизами (так называли казахов), в 1854 оно ликвидировано, образованы 2 области -Семипалатинская и Сибирских киргизов. В 1849 Охот­ское приморское управление было упразднено в связи с переводом главного тихоокеанского порта из Охотска в Петропав­ловск , а весь Охотский округ включен в состав Якутской области. В 1851 Якутская область получила самостоятельность и собственного губернатора. В том же году образованы Забайкальская и Камчатская область , выделившиеся из Иркутской губернию, а также Кяхтинское градоначальство (упразднено в 1862). Айгунский договор (1858) и Пе­кинский трактат (1860) с Китаем закрепили за Российской империей Восточных Казахстан, Приамурье и Приморье. В 1856, после присоединения Приамурья , образована Приморская область Восточной Сибири с центром в Никола­евске-на-Амуре (с 1871 во Владивостоке), Камчатская область ликвидирована. В 1858 на территории Приамурского края созданы 2 области: Приморская и Амурская . В При­морскую вошли Николаевская, Софийская и Охотская округи, в Амурскую - Амурский округ, Амурское казачье войско и особый горно-полицейский округ, в который вошли все золотые прииски. В 1860 в соответствии с Пекинским русско-китайским договором к Приморской области присоединен Уссурий­ский край, после чего в Приморской область образуется Южно-Уссурийский округ.

Губернии и области разделялись на округа (округи, уезды), округа - на волости и инородные управы . Так создавалось 4 уровня управления.

Важное место в преобразованиях Сперанского заня­ло управление коренными народами Сибири (см. Аборигенная (инородческая) политика ).

В Сибири устанавливалась новая система управления . До 1822 не было сколько-нибудь удовлетворительно организовано этапирование, а также учет и распределе­ние ссыльных. Теперь учреждался Приказ о ссыльных в Тобольске и организовывались экспедиции при губернских правлениях для приема и распределения ссыльных в Сибири. Однако увеличивающийся поток ссыльных свел всю работу этого органа к их учету.

По «Сибирскому учреждению» создавались коллегиальные совещательные органы разных уровней - советы главных управлений, губернские и окружные советы , но реально полномочия принадлежали главам администрации.

Высшая административная и верховная контрольная власть сосре­доточивалась в руках сибирских генерал-губернаторов. Они назначались и смещались высочайшими именными указами, были, как правило, лично известны импера­тору и облечены его доверием. Им были подчинены все сибирские губернские учреждения за незначительным исключением. Генерал-губернатор имел право следить за деятельностью любого подведомственного ему учреждения. Он мог дополнять и отменять решения губернаторов, требовать отчетов о работе от губернаторов, глав и других местных органов. Генерал-губернатор имел право назначать, увольнять и перемещать чиновников, представлять их к награ­дам. В круг его действий входило решение пограничных и внешнеполитических вопросов (в определенных пределах). Степень активности генерал-губернатора во многом зависела от его личных качеств. Столь же необъятными были и обя­занности генерал-губернатора. Он отвечал за быстрое и законное производство дел в подчиненных инстанциях, проводил ревизии, наблюдал за деятельностью горного и учебных ведомств, управлением казаками, за обеспечением населения продовольствием, в его функции входило «пресечение разорительной роскоши» и «наблюдение за состоянием умов».

Обширные полномочия, полное правовое отсутствие разграничения функций между генерал-губернатором и губернаторами создавали возможность для превращения генерал-губернатора либо в номинальную фигуру, либо в единоличного хозяина обширного края. Все зависело от его собственные позиции, от отношений с центральными властями, главным образом с монархом и членами императорской фамилии, их доверия и поддержки. Основные направления деятельности глав местной администрации в значительной степени были обусловлены потребностями региона. Генерал-губернатор должен был решать проблемы ссылки и колонизации, золотопромышленности и внешней торговли, пограничных дел и путей сообщения, со­става административного корпуса и отношений с местным обществом.

За время существования генерал-губернаторств в Западной и Восточной Сибири эти должности занимали 18 человек. Как правило, это были военные (исключение - действительный тайный советник А.С. Лавинский ) в возрасте около 50 лет, имели опыт командования войсками, лишь немногие ранее возглавляли гражданскую администрацию. Во второй половине XIX в. на этот пост назначались уже подготовленные люди, они понимали масштабы задач управления краем, занимались его развитием, стремились изучать его, окружали себя знаю­щими Сибирь сотрудниками. Наиболее заметную роль в истории Сибири сыграли Н.Н. Муравьев-Амурский, Г.Х. Гасфорд , Н.Г. Казнаков , Н.П. Синельников .

На губернском уровне существовали общее и частные управления. В первое входили губернатор и губернский совет. Губернский совет возглавлял губернатор, входили в него председатель губернских уч­реждений и губернский прокурор, на заседания приглашались губернский почтмейстер, директора училищ и др. Частное губернское управление состояло из губернского правления (его председатель был вторым ли­цом в губернии), казенной палаты, губернского суда и прокурора. Губернатору подчинялись также Приказ общественного призрения , врачебная управа, строительная часть и типография, а также губернский статистический комитет, рекрутское присутствие (позже рекрутский комитет), комиссия народного продовольствия, дорожной и строительной комиссии.

В XIX в. в Сибири и во всей России ключевой фи­гурой в системе управления являлся губернатор - высшее должностное лицо местного управления, он контролировал все расположенные в губернии государственные органы. До 1880-х гг. сибирским губернаторам в значительной мере был подчинен и суд. Закон 1866 предписывал им ревизовать местные финансовые органы - казенные палаты, губернские и уездные казначейства, акцизные управления. Но в то же время губернатор счи­тался лишь чиновником Министерства внутренних дел (МВД), хотя и высокопоставленным, и местные органы других министерств ему не подчинялись. Границы власти губернаторов и генерал-губернаторов оставались все-таки неопреде­ленными. Непосредственно губернаторам подчинялись окружные начальники и главы полиции (земские исправники в округах, городничие или полицмейстеры в городах). Губернаторы решали наиболее важные вопросы управления и надзора. От них фактически зависело назначение и увольнение большинства чиновников в губернии и представление их к наградам.

Положения об обязанностях глав отдельных губерний (осо­бенно Томской) и пограничных областей в этот период имели свои особенности. В областях существовал упрощенный порядок управления и сокращенный административный аппарат. Вместо губернского правления было областное с меньшим по сравнению с губернским штатом: вместо председателя старший советник, меньше советников и отделений. В пограничных областях управление в значительной степени милитаризовано. В Области сибирских кир­гизов и Семипалатинской области правление объединяло функции губернского правления, казенной палаты и губернского суда в соответствующих отделениях. В Амурской и Приморской (до 1866) областях функции областных правлений исполняли канцелярии военных губернаторов. В Восточной Сибири за период 1822-87 было 46 губер­наторов, а в Западной Сибири за 1822-82 - 37. Из них 10 прослужили на этой должности более 10 лет, некоторые назначались последовательно сибирскими губернаторами несколько раз (например, И.К. Педашенко в Амурскую и Забайкаль­скую область, затем в Иркутскую губернию; К.Н. Светлицкий в Якутскую область, затем в Иркутскую губернию). Со временем состав губернаторского корпуса претерпел серьезные изме­нения. В начале века это чиновники, заботившиеся прежде всего о собственных интересах, благополучии и спокойствии, с низким образовательным уровнем, но с практическими знаниями и канцелярскими навыками. Социально-политические перемены в стране потребовали и образованности, и профессиональной компе­тентности губернаторов. Важны были личные качества чиновников, их прогрессивные взгляды, даже черты характера и привычки. Среди них встречались люди вполне зауряд­ные, иногда случайно занявшие столь высокий пост. Но служили в этой должности и выдающиеся, талантливые личности - такие, как А.П. Степанов, В.А. Арцимович, П.В. Казакевич , А.И. Деспот-Зенович .

В Сибири, как и во всей России, существовали местные органы ряда министерств. На губернском уровне МВД подчинялись губернатор, губернское правление и состоявшие при нем уч­реждения. На окружном уровне (см. Округами сибирскими управление ) это министерство представляли окружной начальник (в многолюдных округах), земский исправник и земский суд. Окружные управления, в зависимости от количества населения, делились на многолюдные, средние и малолюдные. До 1867 во главе многолюдных округов находились окружные советы и окружной на­чальник. Во всех округах административно-полицейские функции выпол­няли земские суды, руководимые земскими исправника­ми. Земский суд был только полицейским органом. В соответствии с принятыми тогда правилами обязанности полиции были обширными, на нее возлагалось множество функций (см. Полиция в Сибири). На практике земские исправники и заседатели земского суда в основном занимались следствием по уголовным делам, находились в постоянных разъездах по обширной территории сибирских округов, а обычные административные дела фактически вели секретари земских судов. Количество губернских и областных учреждений росло, население увеличивалось, а ок­ружное управление оставалось прежним до 1880-х гг. Тогда были введены должности особых чиновников по крестьянским делам , по переселенческим делам и т. д. Формализм, неком­петентность в губернских учреждениях, недостаток средств, медленное делопроизводство и низкие профессиональные качества чиновников приводили к тому, что окружные и волостные управления оказывались фактически без надзора. Волостное управление осуществляли выборные - представители крестьянства. Крестьянское самоуправление составляли вол остной староста (голова), волостное правление и волосной суд. Чрезвычайно важна была при этом роль волостного писаря - именно он соединял деятельность государственного аппарата и органов крестьянского самоуправления. В 1879 в Западной Сибири и в 1882 в Восточной Сибири введен новый порядок, закрепивший за органами крестьянские самоуправления административно-полицейские функции. В многолюдных и средних по числу насе­ления городах полицейскими делами ведали городничий и городской управа (см. Городское самоуправление ).

Местными органами Министерства финансов были казенные па­латы и окружные казначейства , а с 1862 еще и акцизные управления . Ревизию казначейств, касс, всех финансовых служб осуществляли местные органы государственного контроля - контрольной палаты. Губернский и окружной суды, губернский (областной) прокуроры, губернский и окружной стряпчие представляли Министерство юстиции.

Огромная роль в управлении отводилась жандармам. Они не имели права принимать решения, обязатель­ные для исполнения, но являлись для верховной власти орудием негласного контроля над положением дел в регионах и официальными представителями власти. В 1833 был создан VII (с 1837 - VIII) Сибирский жандармский округ (с центром в Тобольске, с 1839 - в Омске), в него входила вся Сибирь и Пермская губерния. Жандармские губернские штаб-офицеры неоднократно выявляли случаи вопи­ющих злоупотреблений, в их рапортах содержались нелицеприятные сведения о многих сибирских чиновниках, в том числе высокопоставленных.

Экстраординарным органом управления являлось Нерчинское комендантское управление, созданное в 1826 для надзора за декабристами и выведенное из-под контроля местной администрации.

Низкая эффективность работы сибирского административного аппарата, недоверие к его сотрудникам вынуждали прибегать к таким мерам контроля, как сенаторные и иные ревизии. Ревизия в Западной Сибири, возглавляемая сенаторами князями Б.А. Куракиным и В.К. Безродным, привела к от­ставке генерал-губернатора П.М. Капцевича и тобольского губернатора Д.Н. Бантыш-Каменского. Ревизия в Восточной Сибири - ее проводил сенатор Н.И. Толстой - и Западной Сибири - генерал-адъютант Н.Н. Анненков - привела к отставке генерал-губернаторов В.Я. Руперта и князя П.Д. Горчакова .

Важным событием в истории сибирского управления стало создание в 1852 II Сибирского комитета , поводом к чему послужила ревизия Н.Н. Анненкова. На Комитет возлагались задачи объединения усилий всех ведомств, координации действий центральной и местной администрации, выработки комплексные программы развития региона. Комитет, чья компетенция охватывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку , Приамурский и Степной край, Оренбургское генерал-губернаторство, просу­ществовал до конца 1864.

Во второй половине XIX в. «Сибирское учреждение» и вся система управления в Сибири все чаще подвергалась кри­тике и в Центре, и в самом крае.

Уже в 1850-60-е гг. были внесены некоторые измене­ния в административно-территориальное деление края (см. выше), позже шло его дробление. После длительных переговоров в С.-Петербурге в 1875 подписан договор с Японией, согласно которому в обмен на Курильские острова Россия получила в полное вла­дение остров Сахалин, и граница стала проходить по проливу Лаперуза. В 1880 образовано Владивостокское военное губернаторство, в 1889 - Уссурийское казачье войско . В 1884 Приморская, Амурская, Забайкальская области и Владивостокское военное губернаторство объединяются в (Xабаровск). В 1882 упразднено генерал-губернаторство Западной Сибири, Тобольская и Томская губернии переданы в непосредственное ве­дение министерств, а Омск становится административным центром Степного генерал-губернаторства . В 1887 генерал-губернаторст­во Восточной Сибири переименовано в Иркутское . Само название «Сибирь» постепенно исчезает с административной карты, в обращение вводится понятие «Азиатская Россия».

Новый всплеск внешнеполитической активности на Дальнем Вос­токе связан с проникновением России в Маньчжурию и строительством , на арендуемой у Китая части Ляодунского полуострова в 1898 создана Квантунская область . В 1902 в Приамурском генерал-губерна­торстве округа преобразуются в уезды, в Якутской области окружная система сохраняется вплоть до февраля 1917. В 1903 создается Дальневосточное наместничество во главе с адмиралом Е.И. Алексеевым, в его состав вошли Приамурское генерал-губернаторство и Квантунская область Впервые в российской истории крупный административный центр находился на арендо­ванной у сопредельного государства территории - в Порт-Артуре. Для координации усилий по организации железнодорожного строительства и согласования ведомственных интересов здесь действовали (1892-1905) и Комитет Дальнего Востока (1903-05).

Вместе с изменением территориально-административной структуры региона осуществлялись преобразования в других сферах государственного управления. В 1870-80-е гг. изменена организация крестьянского, инородческого (см. ), горного, учебного, полицейского, тюремного, почтово-телеграф­ного (см. Почтово-телеграфное дело ) управлений, созданы губернские присутствия по крестьянским и городским делам, появились должности чиновников по крестьянским де­лам, введено новое городовое положение (см. Городское самоуправление ) и т. д. В 1885 внесены некоторые изме­нения в судебную систему. В ходе военной реформы в августе 1865 в существующих генерал-губернаторствах образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский военный округ , их командующими назначены генерал-губерна­торы. В 1882 после ликвидации Западно-Сибирского генерал-губернаторства Западно-Сибирский военный округ преобразуется в Омский, в который включены Степное генерал-губернаторство , Томская и Тобольская губернии. В июле 1884 Восточно-Сибирский военный округ разделен на 2 - Иркутский и Приамурский . В 1899 Омский и Иркутский военный округ объединяются в Сибирский военный округ со штабом в Омске. В марте 1906 из Иркутской и Енисейской губернии , Якутской и Забайкальской области вновь образуется Иркутский военный округ; а из Тобольской и Томской губернии, Семипалатинской и Акмолинской областей - Омский. Вплоть до февраля 1917 генерал-губернатор Степного края являлся одновременно командующим войсками округа и наказным атаманом Сибирского казачьего войска . В Иркутском и Приамурском генерал-губернаторствах в 1910-е гг. произошло разделение функций военных и гражданских управлений. В июне 1895 реорганизуется система управления в Тобольской, Томской, Енисейской и Иркут­ской губернии путем учреждения губернских управлений под председательством губернаторов. В 1896 в сибирских губерниях открываются управления государственных имуществ, созданные в Центр. России в 1883. Чиновников по крестьянским делам в 1898 сменили крестьянские начальники, контролировавшие органы крестьянского самоуправления. В 1901-02 эти должности введены в Приамурском генерал-губернаторстве, а в Якутской области они так и не появились. До февраля 1904 в Тюмени действовал Приказ о ссыльных, учитывавший и распределявший по Сибири всех направляемых на или в ссылку уголовных и государственных преступников.

Общую систему административных органов усложняла запутанная структура постоянно разрастающихся органов управления. Например, Омск в 1882 перестал быть административным центром Западной Сибири, но здесь продолжали действовать акцизное управление и управление государственных имуществ для всей Западной Сиби­ри. Начальник Сибирского таможенного округа располагался в Петропавловске и подчинялся департаменту таможенных сборов Министерства финансов. Южные границы Томской губернии находились в ведении Семипалатинского таможенного округа. Надзор за соляными промыслами в Западной Сибири воз­лагался на Алтайское горное правление, а в Восточной - на горное отделение Главного управления Восточной Сибири . Не совпадали с общим административным делением границы горных областей. Административную автономию имели Алтайский и Нерчинский окружного Кабинета Его Императорского Величества.

Поражение в Русско-японской войне привело к ликвидации наместничества и передаче Японии Южного Сахалина и права аренды Ляодунского полуостроова. В 1906 Забайкальская области передана в Иркутское генерал-губернаторство . В 1909 в пределах Приамурского генерал-губернаторства образуются Камчатская (Анадырский, Гижигинский, Удский , Охотский, Петропавловский и Командорских остров уезды) и Сахалинская область . Для координации усилий по сооружению Амурской железной дороги в 1909-15 действует Комитет по заселению Дальнего Востока. Одновременно для изучения района строительства, выработки предложений по устройству новых путей сообщений, населенных пунктов, мер по колонизации и развитию произво­дительных сил южной части Дальнего Востока под руководством Административно-территориальное устройст­во Сибири и Дальнего Востока.

Лит.: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995; Он же. Самодер­жавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. Омск, 1997; Он же. Россия Дальнего Вос­тока. Имперская география власти XIX - начала XX веков. Омск, 2004; Матханова Н.П. Генерал-губернаторы Восточной Сибири в середине XIX века: В.Я. Руперт , Н.Н. Муравьев-Амурский, М.С. Корсаков . Новосибирск, 1998; Она же. Высшая администра­ция Восточной Сибири в середине XIX века: Проблемы социальной стратификации. Новосибирск, 2002; Власть в Сибири XVI - начала XX века: Межархивный справочник. Новосибирск, 2002; Даме- шек Л.М., Дамешек И.Л., Перцева Т.А., Ремнев А.В. М.М. Спе­ранский: сибирский вариант имперского регионализма. Иркутск, 2003; Палин А.В. Томское губернское управление (1895-1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово , 2004.

C 1760-х гг. начинается новый виток реформирования управления г Сибири, еще более унифицировавший ее с Россией и коренным образом изменивший всю структуру власти сверху донизу.

В 1763 г. окончательно упраздняется Сибирский приказ, и Сибирская губерния начинает управляться на общих основаниях с прочими российскими губерниями. Сибирские дела распределяются по центральным правительственным учреждениям - коллегиям, а с 1802 г. - министерствам. Однако сибирские губернаторы подчиняются непосредственно Сенату и лично монарху.

В 1763 г. впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. Выборность административных служителей отменяется.

В 1764 г. Иркутская провинция возводится в ранг губернии и включает в свой состав Иркутскую, Удинскую и Якутскую провинции. К Тобольской губернии относятся Тобольская и Енисейская провинции.

Сибирь в региональной политике российского государства в XVIII в.

Изменения, происходившие в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв., начались с реформирования приказно-воеводского управления. Центральное положение в нем занимал Сибирский приказ, судья которого был главным учреждением и представлял царя в управлении краем. Компетенция воевод в Сибири, в отличие от Центральной России была значительно шире, т.к. они ведали вопросами заселения и освоения края, решали вопросы текущих дипломатических взаимоотношений с сопредельными народами и странами. Отсутствие дворянского землевладения и особенности русского расселения на огромных пространствах Сибири привели к развитому самоуправлению у переселенцев - служилого «войска», «миров» посадских людей и крестьян. Внутреннее управление ясачных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде.

Политико-правовые преобразования Петра I привели к коренным изменениям в структуре управления Сибири. Уже в ходе губернской реформы 1711 г. был фактически ликвидирован Сибирский приказ и региональное управление было объединено в руках сибирского губернатора, что усилило иерархическую соподчиненность местных органов управления. С 1710-х гг. появились идеи отделения суда от администрации, введения коллегиальных начал в управлении, происходит становление постоянного органа надзора - фискалатуры.

Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению административных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, приобрело бюрократический характер. Отразились эти начала при организации управления в городе, где с этих пор получает развитие сословное самоуправление, снижается влияние служилых людей. Однако в управлении сословием государственных крестьян принципиальных изменений не происходит, по-прежнему государство руководит этой социальной группой через казенных приказчиков. Нужно подчеркнуть, что преобразования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики региона и, как следствие, здесь имелись отступления в стремлении создать унифицированную систему губернского управление в формирующейся империи, что нашло свое отражение в дальнейшем в «Инструкции» сибирскому губернатору 1741 г.

Отступлением от рациональных принципов империостроительства, реализуемых Петром I, стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа и порядков управления «московской старины». Подобные реставрации не оправдали себя на практике, поскольку, помимо Сибирского приказа, общесибирские дела оказались в компетенции Сената и коллегий, а также сибирского губернатора. В ходе губернской реформы в рамках регионального управления сохранились специализированные финансовые органы, и функционировало ведомственное горнозаводское управление. Раздробленность и неопределенность управленческих функций не способствовали инкорпорации края в состав империи.

Преобразования в области регионального управления Екатерины II, а именно малая областная реформа 1764 г. и губернская реформа 1775 г., в ходе разукрупнения административно-территориальных единиц привели к приближению власти к обществу. В итоге - ликвидирован Сибирский приказ, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в этом огромном крае. Вследствие отсутствия в Сибири дворянского сословия, усилить дворянское самоуправление, как это было в ходе реформы в центральной части империи, здесь не удалось. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими учреждениями. Создавалась разветвленная специализированная система административных, фискальных и судебных органов, продолжило в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В рассматриваемый период было рационализировано городское самоуправление и управление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. В 1760-1790-х гг. были проведены мероприятия по реорганизации управления крестьянами и коренным населением. Реформируя управление крестьянами, государственная власть пошла на ликвидацию десятинной пашни и казенных приказчиков, т.е. были удовлетворены требования, которые они предъявляли в течение предшествующих десятилетий. В отношении коренного населения правительство решилось на вовлечение родового управления в систему государственного управления краем, утверждение суда ясачной администрации и на более четкую регламентацию сбора и размера ясака, что свидетельствует о намерениях правительства специально заниматься вопросами управления коренным населением региона.

Отсутствие в Сибири дворянского землевладения с начала XVIII в. привело к тому, что на государственные должности стали назначать представителей верхушки служилого «прибора» - сибирских дворян и детей боярских. Служилый «прибор» был важнейшим источником комплектования и местных подьячих и дьяков. О сибирском чиновничестве можно говорить как о «всесословной» по происхождению социальной группе, оторванной условиями службы от участия в торгово-денежных, экономических отношениях и полностью зависящей от казенного жалования. Служение монарху они обязывались осуществлять в соответствии с нормами права и жесткой организационной дисциплины.

Должностные лица, прежде всего, заботились о том, чтобы аккуратно был собран ясак. Контингент служащих людей был постоянно один и тот же в отдаленной провинции. Существовало одно приказное сословие, которое постоянно перетасовывалось, что вело к приспособленчеству и взяточничеству в среде местной бюрократии. В Сибири промышленные люди создавали кабалу для инородцев, торговое сословие жило монополиями. Можно утверждать, что в злоупотреблениях были замешаны целые сословия сибирского населения.

Преобразования российской государственности в XVIII в. по пути империостроительства в полной мере были распространены на Сибирь. Основные направления этих реформ заключались в рационализации организации и деятельности регионального аппарата управления и становлении государственной службы, вытеснении административного обычая законодательными актами, в нормативном регулировании этих процессов. Социальным последствием преобразований явилось становление патримониальной бюрократии. В Сибири процесс ее становления происходил с некоторой спецификой, обусловленной местными условиями: обширным пространством еще слабо заселенного и освоенного русскими края, его удаленностью от столичных центров власти; значительной численностью коренного полиэтничного населения, оберегавшего свои верования и традиционную культуру и не имеющего до русских собственной государственности; фактическим отсутствием помещичьего землевладения и дворянства среди русских переселенцев. Особенности региона вели к необходимости создания таких региональных центров власти, которые могли бы представить местное общество и его управляющие структуры перед монархом. Они обуславливали более широкую компетенцию местного государственного аппарата и усиливали значение сословного самоуправления в Сибири.

Губернская реформа 1775 г., построенная на принципе усиления местной власти за счет введения в структуру местного управления помимо губернской администрации и власти наместнической (генерал-губернаторов), должна была повысить эффективность всей государственной системы. Это был шаг в сторону деконцентрации управления, свидетельствующий о понимании необходимости создания сильной и относительно самостоятельной региональной власти. К концу XVIII в. отчетливо проявляется необходимость создания обособленной, учитывающей особенности сибирских территорий системы государственного управления краем.

1775 год ознаменовался проявлением одного из крупнейших законодательных актов правления Екатерины II - «Учреждение для урпавления губерний Всероссийской империи». На Сибирь «Учреждение» было распространено в 1781-83 гг., когда весь регион был поделен на три наместничества во главе с генерал-губернаторами. В состав Тобольского наместничества вошли Томская и Тобольская губернии, в Колыванском наместничестве была лишь одна Колыванская губерния, аИркутское наместничество объединяло Иркутскую губернию и Нерчинскую, Яркутскую и Охотскую области.

Согласно «Учреждению» в российскую гос. структуру на уровне местного управления вводился принцип «разделения властей». Теперь общее управление было вверено на уровне губернии Губернскому правлению во главе с губернатором и вице-губернатором, на уровне уезда - Нижнему земскому суду, в городах - городничим или комендантом, магистратам и ратушам.

Составной частью екатерининской реформы управления стали «Устав благочиния» 1782 г. и «Жалованная грамота городам» 1785 г. В соответствии с «Уставом» все города были поделены на части во главе с частными приставами, имевшими в своем распоряжении специальные полицейские команды. Части делились на кварталы с кварталами надзирателями. Результатом нововведений явилось наброшенная на город сеть полицейских участков, охвативших своим наблюдением каждый дом и каждого гражданина. С начала XIX в. появляются в городах полицмейстеры.